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官员任免与考选:从秦到清的演进
2020年01月13日 09:26 来源:北京日报 作者:张晋藩 字号

内容摘要:中国古代自战国起,实行由国君任免文武官吏的制度。任官时发给印玺,免职时收回,同时建立了酬劳官吏的俸禄制度。秦始皇吞并六国,在全国范围内建立了统一的官僚制度。凡能“辟地”“胜乱”“力农”者,可以仕进为官。睡虎地云梦秦简《为吏之道》所载:“审民能

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  中国古代自战国起,实行由国君任免文武官吏的制度。任官时发给印玺,免职时收回,同时建立了酬劳官吏的俸禄制度。

  秦始皇吞并六国,在全国范围内建立了统一的官僚制度。凡能“辟地”“胜乱”“力农”者,可以仕进为官。睡虎地云梦秦简《为吏之道》所载:“审民能,以任吏”,表明秦代任官的标准。除皇帝掌握对官吏的任免权外,官吏之间也可以荐举,但须负连带责任,以示慎重。《史记·范雎蔡泽列传》记载:“秦之法,任人而所任不善者,各以其罪罪之。”

  至汉代采取察举和征辟两途任官。察举是两汉选拔官吏的常设制度,始于高祖十一年(公元前196年)求贤诏。惠帝、文帝也先后下诏求“孝悌力田”“贤良方正”“直言极谏”。武帝初令郡国举“孝廉”各一人。征辟始于西汉而盛行于东汉,除皇帝下诏征辟外,公卿、州郡长官也可以征辟士人为官,但如举非其人,也要负连带责任。

  此外,博士弟子经过考试为官的,称为“郎选”。两千石以上的高官,任满三年还可以保举子弟一人为郎,称为“任子”,所谓“子弟以父免任为郎”。汉武帝时,为了解决战争的经费支出,实行“赀选为官”,实际就是卖官鬻爵。

  汉代无论中央和地方官吏都按品级由国家统一发给俸禄,而且免除各种赋役。西汉铨选官吏很少有籍贯的限制,如朱买臣以会稽人任会稽太守。但有身份限制,商人不得为官,宗室子弟也不得担任公位高官。两汉官吏皆重久任,无限期,如于定国任廷尉十七年。

  汉初,为了加强皇帝集权,虽百石小吏也由皇帝任命。其后,随着权力关系的演变,丞相也握有高官的调任权。汉代任官的方式有“假”,即代理之意;有“兼”,即兼摄;有“领”,即兼领,如领尚书事;有“行”,是以本官代行缺额官职务;有“试守”,即以一年为试用期,称职再正式任命。从任官方式中反映出,一者表示慎重,力求授官得人;再者防止官僚队伍增长过快,造成财政的危机和百姓的负担。至东汉时期,政治腐败,使一度盛行的察举制度,完全流于形式。葛洪在《抱朴子·审举》篇中说:“举秀才,不知书,察孝廉,父别居,寒素清白浊如泥,高第良将怯如鸡。”

  魏晋南北朝时期,士族门阀享有法定特权,由此而产生了九品中正的选官制度。其制始于魏文帝时吏部尚书陈群所立九品官人法,即在州设“贤有识鉴”的大中正,郡设中正,由他们按门第将本地人物评定为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九品,凡出身上品,可以任高官,由此出现“上品无寒门,下品无士族”的现象。

  隋朝建立以后,废除九品中正制。隋文帝建立秀才科,令诸州每年选定三人。炀帝时建立进士科,科举取士制度开始确立。

  唐朝适应封建经济与官僚政治的高度发展,改进了科举选官制度,以便广泛吸纳各阶层的才学兼优者参加政权。科举考试比起保证门阀特权的九品官人法,具有民主性,是历史的进步,因而扩大了中央集权的统治基础,选拔了一批寒门出身的士人,如马周、孙伏伽、张应素等。凡是科举及第取得出身者,须经吏部再试宏词拔萃入等,方可入仕、授官。不应此试者,可由吏部按期召集,试以“身”(取其体貌丰伟)、“言”(取其言辞辩证)、“书”(取其楷法遒美)、“判”(取其文理优长),合格者注授适当的官缺。除中央掌握铨选权外,地方州县长官也有任命僚属的权力。一经地方任用,吏部即给予铨选合格的待遇。此外,五品以上的京官和诸州总管、刺史,均有荐举人才的义务,但如“贡举非其人”,或“应贡举而不贡举”,均要判处一至三年徒刑。

  为了培养官僚的后备力量,中央和地方大兴学校。唐玄宗时期,将国家教育法制与学校体制正式编入《唐六典》中,详定各类学校的教师、学生员额,招生对象以及学习内容、教师和学生待遇等。唐代学校对于官僚预备队伍的教育、培养,起了重要的作用。对于专业性强的官职,设有特定的选官程序,譬如技术专业官职由本部门机关诠注委任,而后送吏部备案。司法官的委任,吏部须与刑部尚书共同研究决定,然后注拟。太常博士的委任,须与太常卿商拟决定。

  任命官职以“告身”为法定凭据。按唐制,“告身”一般由中书省中书舍人起草,有一定的规格。但中叶以后,官爵冗滥,有权任官者手握空白“告身”,视贿赂多少而随时填写。

  宋初,仿唐科举制每岁一举,从英宗起改为三年一举,自后遂成常法。为了加强中央集权,扩大统治基础,积极网罗人才,增加了科举录取的名额,而且一经录取便可为官,按名次的高下,定官品的等级。除科举外,还实行恩荫法,凡皇族宗室和高官的子弟、亲属都可按恩荫授官,数量多而滥。

  洪武十五年(1382年)定制每三年开科取士,考中进士即授予官职。除科举外,荐举和充当吏员,也是任官的途径。文臣有功还可以任子,武官亦可世袭。从明代宗起,捐纳草、粟也可得官。至穆宗,又实行纳银入监,即所谓“例监”,使得吏治大坏。

  清朝仍以科举为选官“正途”。正科之外,有时增加特科,如“博学鸿词科”“经济特科”等。有些官职如詹事府、翰林院、吏部、礼部各司郎官,必须科甲正途出身始能充任。凡由皇帝直接任命的官员称为“特简”,由大臣互推称为“会推”,功臣或殉难官员的子弟可以袭荫得官。贤能廉洁之士也可经荐举入仕,乾隆时曾多次下令命廷臣密举贤能。

  清朝还广泛实行捐官制度。康熙十三年因平“三藩”叛乱,实行捐纳,以补军费之不足,三年内捐纳知县五百余人。为了防止冗官扰民,规定:“捐纳官到任三年,称职者具题升转,不称职者题参”,但实际上无法贯彻。捐官制度虽然为清政府补充了一项临时财政收入,但却使封建官僚机构恶性膨胀,而且“官不安于末秩,士不安于读书,众志纷然,群趋于利”,进一步败坏了吏治。

  清朝官吏任用的方式有:

  署职:初任官试署二年(后改三年),称职,再实授。兼职:大学士例兼尚书,总督兼兵部尚书、右都御史。护理:低级官兼高级官。加衔:于本官外另加品级稍高的官衔。额外任用:是皇帝对个别官的优渥。

  清朝不仅禁止本省人在本省为官,即使不同省但距离原籍五百里以内,也须回避。地方官员中不归吏部铨选者,由督抚选拔,报请批准。清代内外官可以相互升转,并有一定的任期。

 

  (作者为中国政法大学终身教授、法律史学研究院名誉院长)

 

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