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土地管理法、城市房地产管理法修正案草案提请审议—— 农村“三块地”试点经验加速法制化
2018年12月29日 11:29 来源:经济日报 作者:张雪 乔金亮 字号

内容摘要:对农民来说,最关心的莫过于土地权益。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革被统称为农村“三块地”改革。自然资源部部长陆昊在对草案作说明时表示,草案坚持了问题导向,为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地规定;为缩小土地征收范围、规范土地征收程序

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  近日,《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案(草案)》提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。此次提交的草案因涉及农村“三块地”改革,备受社会关注。

  对农民来说,最关心的莫过于土地权益。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革被统称为农村“三块地”改革。2015年,相关改革开始在全国33个地区实行试点,形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果,有关探索为相关法律修订完善提供了参考依据。

  自然资源部部长陆昊在对草案作说明时表示,草案坚持了问题导向,为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地规定;为缩小土地征收范围、规范土地征收程序,限定了可以征收集体土地的具体情形,补充了社会稳定风险评估、先签协议再上报征地审批等程序;为完善对被征地农民保障机制,修改了征收土地按照年产值倍数补偿的规定,强化了对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度。

  在“三块地”改革中,最难啃的骨头是征地制度改革。我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、补偿标准低、安置途径单一等缺陷。农业农村部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示,我国正处于工业化和城市化快速发展时期,城市与农村土地分属国家和农民集体,同时地方政府垄断了建设用地一级市场,在土地增值收益分配中政府占有份额过高,作为土地所有者的集体和农民占有份额过低。

  陆昊表示,草案在规范征收程序方面,要求市、县政府申请征收土地前开展土地现状调查、公告听取被征地农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等前期工作,与拟征收土地所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议,测算并落实有关费用,保证足额到位,方可申请征收土地。

  征地的利益补偿和保障机制是社会关注热点。陆昊表示,在总结试点经验的基础上,将公平合理补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本要求;明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定;考虑到农村村民住宅补偿、被征地农民社会保障费用对被征地农民住有所居和长远生计的重要性,将这两项费用单列,明确征收农村村民住宅要按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,并将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。

  中国人民大学经济学院教授刘守英介绍,按照现行法律,集体经营性建设用地不能入市,如果要入市交易,必须通过变更为国有土地之后方可。农村集体经营性用地入市改革后,允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,与国有建设用地使用权同地同权同价。业界认为,这对于盘活农村集体资产、提高用地保障,无疑是件好事。

  从浙江德清敲响全国“第一槌”,再到贵州湄潭率先在西部地区“破冰”,集体经营性建设用地入市逐步开花结果。试点地区积极开展就地入市、调整入市和整治入市,建立健全市场交易规则和服务监管制度。中央农办副主任韩俊此前曾专门去德清调研。他介绍,全县集体经营性建设用地超过1万亩,如果都上市交易,不仅可为农民和集体经济组织带来20亿元以上的收入,还能为农村新产业新业态发展提供土地支撑。

  据介绍,草案明确了入市的条件。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途等;同时,明确了集体经营性建设用地入市后的管理措施。要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地;集体建设用地使用权的最高年限、登记等,参照同类用途的国有建设用地执行。

  “老旧房屋拆不掉,新增人口无地批”。“空心村”是一个令人头痛的问题,随着青壮年进城,不少农村宅基地大量闲置,也存在“一户多宅”等问题。截至2015年底,全国农村居民点用地2.85亿亩。其中,2006年至2014年,农村常住人口减少了1.6亿人,但农村居民点用地却增加了3045万亩。改革试点以前,农村宅基地制度的基本特征是无偿取得、一户一宅、面积法定、限制转让。

  在宅基地制度改革的探索下,并在农村不动产统一登记的推动下,从确权登记颁证到村民自治管理再到宅基地自愿有偿退出路径,宅基地制度各项改革均取得了积极进展。据统计,截至目前,试点地区共腾退零星、闲置宅基地约14万户、8.4万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元,群众获得感明显增强。

  草案还提出了健全宅基地权益保障方式。根据乡村振兴的现实需求和各地现状,规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区,允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施,保障农村村民实现户有所居的权利;下放宅基地审批权,明确农村村民申请宅基地的,由乡(镇)人民政府审核批准,但涉及占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续;探索宅基地自愿有偿退出机制,原则规定允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

  可以预期,随着相关法律的修订完善,新一轮农村土地制度改革持续推进,必将提高土地利用效率,增加农民财产性收入,逐步释放出巨大的改革红利。

    记者 张雪 乔金亮

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