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保障国家安全法治体系实施
2022年05月25日 07:53 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:叶青 字号
2022年05月25日 07:53
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:叶青
关键词:安全法治;安全领域;国家安全观;

内容摘要:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全法治建设,我国国家安全法治建设已经取得了一定的成绩,目前基本形成以宪法为指导、专门立法为主干、相关法律的有关条款为补充的国家安全法治体系。

关键词:安全法治;安全领域;国家安全观;

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  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全法治建设,我国国家安全法治建设已经取得了一定的成绩,目前基本形成以宪法为指导、专门立法为主干、相关法律的有关条款为补充的国家安全法治体系。但是,基于新时代国家安全法治建设的总体目标,我国国家安全法治实施与保障仍然存在弱项需要强化保障。

  第一,部分有关国家安全领域的法条粗疏、概念不清、职权不明、配套规定不到位,可实施性较差。如《国家安全法》第三章对维护国家安全的任务和各个国家机关维护国家安全的职责进行了规定,但较少有配套规定进一步细化相关任务。

  第二,一些重要制度的建立和有效运行受到多种因素制约,实施难度较大,部分实施成效还不理想。如《国家安全法》提出建立国家安全决策咨询机制,组织专家和有关方面开展对国家安全形势的分析研判,推进国家安全的科学决策。从目前实施情况看,只有少数安全领域建立起了国家安全决策咨询机制,大多数还没有建立。以智库发展为例,大量知名智库从事各领域传统国家安全研究的多,以非传统安全研究为特色的新型智库数量还较少。

  第三,国家安全法治实施过程中存在“政策空转”现象,有些党规国法得不到严格落实。政策实施偏差是政策研究者长期关注的议题,其中也包括对法律实施的大量研究。我国政策研究者创新性地提出“政策变通”“政策空转”等概念分析公共政策和法律实施中的偏差现象。部分国家安全党规国法在实施过程中也出现了“变通、空转”现象,包括法律、政策不实施、虚执行、假执行等具体表现。在国家安全领域,“政策空转”“法律不执行”不仅损害国法党规权威,更严重的是从根本上削弱国家安全治理能力,加剧国家不安全的风险。

  第四,在关联性较强的国家安全领域,法治的协同实施能力还亟待提高。国家安全领域虽不断细分,但各领域关联度很强,有专家研究提出:具有“连锁效应”“联动效应”“涟漪效应”“传染效应”“拖累效应”“意外效应”等关联互动形态。针对国家安全的这种特性,《国家安全法》提出建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制。从总体实施情况来看,这样的协同联动机制一方面是不够充分,另一方面实施效果也值得商榷。

  第五,国家安全法治实施缺少必要的外部约束和驱动力。全国人大常委会2017年曾对《网络安全法》的实施情况组织开展执法检查,了解法律实施情况,发现了很多问题,通过剖析原因,提出意见建议。国家网信办根据执法检查组的建议,依法约谈违法违规网站2200余家,取消违法违规网站许可或备案,关停违法网站13000多家,有关网站按照用户服务协议关闭违法违规账号近1000万个,有力地推动了法律实施中重点、难点问题的解决,很好地提升了网络空间良好生态的建设水平。但在其他一些国家安全领域,执法检查阙如,地方人大常委会开展类似工作的情况几乎没有。另外,从公布的纪委监委工作情况以及中央巡视组巡视情况看,也较少对包括国家安全法治实施在内的国家安全法治建设工作进行监督和问责。

  第六,国家安全法治人才比较匮乏,如何培养尚有待破局。目前,虽然国家安全学一级学科已经教育部批准作为交叉学科目录得以单列,但是全国法学专业培养方案中很少开设国家安全学和国家安全法学课程。在政治安全、经济安全、网络安全、国际安全、海外利益保护等重点领域,精通国家安全法治体系的专业化、复合型人才非常匮乏,如何培养还有待科学系统的顶层设计予以破局。

  总之,法治实施对国家安全法治体系能否有效运行、能否真正实现国家安全法治建设目标具有决定意义。因此,需要针对有关共性问题优化完善对应措施。

  第一,兼顾全面和重点,区分传统与非传统安全,结合实际有序推进国家安全法治的实施和保障。既要把我国国家安全法治体系看作一个系统工程,全面推进法治实施工作,也要针对重点安全领域和重要法治环节,优先加强法治实施。要针对传统安全和非传统安全法治体系的特点,在法治实施环节做到有所区分。要辩证认识国家安全法治实施的紧迫性和长期性,合理制定国家安全法治实施方案,区分轻重缓急,有序推进法治实施工作。同时,要按照统筹安全与发展的要求,以及经济社会发展实际,为国家安全法治实施提供必要物质、技术、人才、制度等条件保障。

  第二,把贯彻落实总体国家安全观作为系统改进国家安全法治实施的基础性举措。总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,当前,影响国家安全法治实施的一个重要因素是总体国家安全观还没有人尽皆知,从一些公开案例可知,不少企事业单位的领导以及重要安全领域的从业者还囿于传统的、狭窄的国家安全观,不能与时俱进。对于哪些事项属于国家安全事项,哪些事项可能涉及国家安全,哪些风险可能演化为国家安全风险,不能形成准确认识,也不具备运用法治手段应对问题和风险的能力。当前和今后相当一段时间,要把宣传和贯彻落实总体国家安全观纳入重要议程,促进总体国家安全观重要思想和理论的内化,为国家安全法治体系建设和国家安全法治实施奠定坚实根基。

  第三,研制专门的实施评估体系,作为优化国家安全法治实施的重要手段和机制。要充分认识实施评估对国家安全法治实施的推动作用。根据法治实施评估的一般原理,并结合国家安全法治体系的特点,组织相关部门和专家研制专门的实施评估体系,对国家安全法治实施的整体情况和重点领域情况进行科学评价,发现问题,提出改进实施的建议。对于政治安全、网络安全等重点领域,要高度重视对国家安全党内法规实施情况的评估,针对党内法规特点量身打造专门的实施评估标准和方法。要重视对实施评估结果的多元化运用,不仅用于改善实施,也可以用于改善立法、保障和监督。要注重发挥高校、科研院所、法学会智库等第三方机构在实施评估中的作用,保障实施评估的科学性、公正性。

  第四,建立健全党领导国家安全工作的规定,推动国安委运作的常态化、制度化。国家安全体系庞大,国家安全法治实施涉及面广,如果不能在中央层面研究部署、系统推进,也就无法真正贯彻落实总体国家安全观。“大安全观”的真正落地需要大安全体制的有效运行,这其中党的绝对领导最为关键。就国家安全法治实施而言,最根本和最有力的保障是加强法治保障,以常态化、制度化机制保证国家安全法治得到有效实施。在国家安全法律规范体系和党内法规体系已经初具规模的情况下,加强国家安全法治实施的战略决策,全面推进国家安全法治体系的高效实施。

  第五,通过修订、增补、配套提高法律法规精细化水平,提高国家安全党规国法的可实施性。要适时启动对《国家安全法》的修订工作,解决因法律位阶产生的各种问题。针对政治安全、网络安全、经济安全、社会安全、人民安全等重点安全领域法律缺位或可实施性差等问题,要抓紧推进立法工作和实施细则、配套法规规章建设工作。针对各安全领域存在的突出问题,要加快弥补短板和不足。如,做好《生物安全法》配套制度制定、修订的立法审查工作,抓紧梳理研究现行法律、法规与生物安全法不一致的内容,及时做好清理修改工作。厘清生物安全与重大传染病防治和公共卫生应急处置之间的关系,确保这部法律得到正确、有效实施。

  第六,综合运用执法执行检查、监督问责、综合实施评估等手段,加强国家安全执法执行工作。国家安全法律的执法和党内法规的执行是国家安全法治实施的最重要环节。在很多国家安全领域,尤其是在一些基础性工作方面,国家安全法律法规的实施效果如何短期内难以判断,容易滋生机会主义行为,出现“选择性执法”“选择性执行”“政策变通”“政策空传”等现象。执行环节一旦虚化、弱化甚至虚假化,将给国家安全造成难以估量的负面影响。对此,要加强外部约束,综合运用多种监督手段,压实相关部门责任,防止出现无人执行、无人负责的局面。

  第七,加强重点领域国家安全法治宣传教育,营造良好守法氛围。维护和塑造国家安全,关键在于预防。要积极总结正反两方面经验,加快推进把国家安全教育纳入国民教育体系的行动计划,实现对大中小学生的全覆盖。打造国家安全法治宣传教育的精干队伍,加强国家安全法治网宣队伍建设,鼓励国家安全法治专家学者参与线上线下宣传。在全社会宣传总体国家安全观的思想、传播国家安全法律知识,培养自觉维护国家安全的意识,营造人人维护国家安全的良好守法氛围。

  第八,加强国家安全学一级学科建设,设置国家安全法治二级学科。依托政法院校培养国家安全学和法学复合型人才,推进国家安全法治新型智库建设。要加快推进国家安全法治学科、专业和智库建设,培养国家安全法治专门人才。在教育部设置的国家安全学一级学科中,可考虑设置国家安全法治二级学科。同时,要依托重点政法院校,积极培养国家安全学和法学交叉复合型人才。鼓励开展国家安全法治新型智库建设,把国家安全法治智库纳入国家安全决策咨询体系。

 

  (本文系国家社科基金重大项目“新时代国家安全的体系建设与实施措施研究”(20&ZD191)阶段性成果)

  (作者系华东政法大学校长、教授)

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姓名:叶青 工作单位:

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