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唐代文书行政与政务运行的连续性
2021年04月02日 08:03 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:刘后滨 字号
2021年04月02日 08:03
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:刘后滨

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  中国古代帝制国家的运行,依靠一套立体直通的政务文书体系。依托文书来实现政务运行的文书行政,至唐代臻于完备。唐代皇帝的命令文书分为诏书(制书)和敕书两大类,经过三省程序成立以后,这些命令文书需要以尚书省的名义颁发到中央的“在京诸司”和以州县为主体的地方官府。文书行政自有其内在的连续性,是维系各级官府政务不因官员流动而中断的重要机制。

  矫正官员任期制的弊端。由于官员都有固定的任期,考满转迁,而政务运行需要保持一定的连续性,二者之间存在矛盾。唐代制度规定的内外官员任期一般为四年,四年考课合格者可以进阶,并参加铨选改任其他官职。唐代前期尤其是武则天执政期间,社会阶层和官僚队伍的流动性都很大,官员流动的非正式制度通道正在形成,州府主要官员的实际任期普遍达不到制度规定的期限。

  据《唐会要·刺史上》记载,天授二年(691)获嘉县主簿刘知幾上疏指出刺史迁转过速并建议“自今已后,刺史非三岁已上不可迁官”。景龙二年(708)御史中丞卢怀慎上疏建议“诸州都督刺史上佐等,在任未经四考已上,不许迁除”。县级官员除了京畿地区之外大都要求完成任期,任满之后或者异地任职,或者停官待选,升迁机会并不多。不过,考满之时县令们往往急切地离去,工作交接都未完成。按规定,“县令考满,准格交付户口、食粮”,就是要在接任者到达之后才能离职。但据开元二十八年(740)六月淮南道采访使李知柔的奏状,各地县令“多有考秩向终,替人未到,请假便去”。李知柔向朝廷建议,县令考满之年,州级官府不得给假,必须待与继任者交接完成后才能离职。

  以上情况说明,唐代前期的州县官员或任期未满便谋求改官,或任满之后来不及交接便请假离职。由于唐前期内外官员政治经济待遇存在明显差别,在重内轻外的风气下,州县官尤其是州府的长官和上佐普遍谋求改任京官。州府佐官和县级官员则绝大部分继续在异地担任品阶差别不大的官职,只是在不同等第的州县之间迁转。此外,朝廷任命的地方官员原本难以真正深入当地的实际事务中,地方治理因地制宜的各项措施,其连续性不可能依靠官员的交接来维系。其维系机制主要依靠地方官府的文书胥吏,即被称为“杂任”的录事、府、史、里正等,这些类似于后代胥吏的角色,一般都是由当地户等较高的男丁担任。除了里正以外,他们主要是从事文书的收发、检请、抄写和保管等工作的办事人员。至少自隋朝以来,这个群体对于帝国运行中政务文书系统的维系起着至关重要的作用,也是保证政务运行连续性的一支重要力量。隋文帝为了防止文书胥吏“年久长奸”而制定了“州县佐史,三年而代之”的规定,但到炀帝即位后修订律令时,主事者牛弘就接受了大儒刘炫的建议废除了这个规定。此后,州县的文书胥吏一般都是久任的。

  保障政务运行连续性。唐前期的行政运作遵循长官、通判官、判官和主典四等官分工对政务文书进行判署的流程,以及服务于勾检制的严格的文书受付程序。四等官是按照在政务文书处理环节上的权力和责任设置的。在京诸司以没有下属分支机构的大理寺为例,大理卿一人,为长官,大理少卿和大理正各二人,是通判官,六名大理丞是判官,二十八名府和五十六名史是主典,构成整个机构的四等官体系。地方以州为例,刺史是长官,别驾、长史、司马是通判官,功、仓、户、兵、法、士六曹司的参军是判官,佐、史是主典。政务处理的具体流程大体是先由主典按照事由检请相关文案,即将存档的有关文书翻检出来进行粘连和归类,梳理事情来龙去脉,根据律令规定做出总结,注明“检案连如前”,作为判官行判的依据。判官据此做出一个初步的判断,构成关键环节。通判官和长官在此基础上进行最终的裁决。整个政务处理过程中,四等官的作用和职责不同,互相配合和牵制。任何一件政务文书的处理,都需要经过四等官的办理和签署,才能生效。

  四等官制既是一套政务处理按流程分工的机制,同时也是一套行政责任的连带分担机制。四等官之外,还有负责文书受付、登记、用印和存档的官员,一般是主簿和录事。大理寺“主簿掌印,省署抄目,勾检稽失,录事掌受事发辰”。主簿作为勾检官,主要职责在于检查文书收发、处理过程中是否存在拖延和失误,处理完成后核对文件,审查处理流程,如果没有逾程和错误,则以朱笔勾画,表示通过。若是四等官在判案过程中出现失误而勾检官没有发现,勾检官等同四等官中第四责任人承担连带责任。在大理寺的例子中,若府、史犯错为第一责任人,则丞为第二,少卿及正为第三,大理卿与作为勾检官的主簿为第四。问题出在哪个环节,则相应的官员承担首要责任,并非没有区分地施行长官负责制。地方官府的核心政务是对户口、田地和赋役的管理,涉及这些方面政务的失误,则需要由长官承担首要责任。

  唐代对政务文书有严格的档案管理制度,存档文书按照其所处政务处理的不同环节可分为案由文书、行判文书和送付文书。勾检官的“省署抄目,勾检稽失”涵盖以上三种不同环节形态的文书。抄目是日后主典检请文案的需要,也是文书勾检的需要。对于州县官府来说,户籍和计帐文书承载着政务运行的基础信息,也是维系政务运行连续性的关键资料。唐代律令规定,每年一造计帐,三年一造户籍,州县要保留五次造籍即连续十五年的户籍资料,尚书省的户部则要保留九次造籍的资料。熟悉这些资料的无疑都是州县“杂任”中的文书胥吏。

  总之,严格的文书处理流程和责任分担机制,使行政运作避免了长官意志,落实了各环节的责任,也使各级官府因官员任期制带来的政务运行中断的可能性大为降低。而政务文书实行分项抄目、按期归档的制度,以及政务处理时必须将此前的相关文案检出作为裁决依据的规定,又使各级官府政务运行的连续性有了程序上的保障。

  维系国家政令连续性。要维系行政部门政务运行的连续性,还有一个重要前提,就是皇帝颁布的政令需要有一定的连续性。不断完善的以律令格式为主体的制定法体系,以及律令优先于皇帝制敕的治理逻辑,是唐代国家治理的一个重要特征。这就使皇权运行过程中势必受到律令约束,也使正直的大臣在面对皇帝言而无信时能够据理力争,有所依凭。

  例如,按照唐初《户令》对丁中制的规定,男子成丁年龄为21岁,16岁至21岁为中男,正常情况下只有成丁的男子才需要承担国家的赋税、徭役和兵役。唐太宗即位后不久派人到各地简点民丁当兵服役,朝廷议决初定年满18岁的中男亦在征点之列。宰相封德彝认为,未满18岁的中男“其躯干壮大者,亦可并点”,唐太宗表示同意,中书省据此起草了点兵的敕书。这份点兵敕书到达门下省之后,给事中魏徵拒绝签署,将其退回中书省,称为“封还制敕”,“至于数四”。唐太宗盛怒之下召见魏徵并加以责备,唐太宗根据封德彝的描述得出结论,认为那些躯干壮大但在户籍上登记的年龄不满18岁的中男,其实是诈妄,是奸民在地方官的庇护下隐瞒了实际年龄。魏徵争辩的理由是皇帝失信,言外之意,征点18岁以上的中男服兵役已突破律令规定,而在议定的方案之外又扩展到未满18岁的所谓“躯干壮大者”,有失诚信。至于怀疑州县长官造假,更是违背了皇帝反复强调的“以诚信御天下”的初心。唐太宗接受了魏徵的意见,放弃了征点中男服兵役的方案,回到了律令规定的轨道上。

  总体看来,唐前期的政治运作相对强调律令的权威性,不仅唐律规定“断罪皆须具引律、令、格、式正文”,唐前期的君主也多次强调“律令格式,为政之本”,“其制敕不言自今以后永为例程者,不得攀引为例”,禁止“用例破敕及令式”的情况。如果说文书行政为维护唐代国家政务运行的连续性发挥着关键的保障作用,那么,律令制则是对皇帝失信或因皇位更替带来的破坏政令连续性的一种制衡。

 

  (作者系中国人民大学图书馆馆长、历史学院教授)

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