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汉武帝财政改革与中央集权的强化
2021年04月02日 08:34 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:臧知非 字号
2021年04月02日 08:34
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:臧知非

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  作为历史的亲历者,司马迁概括汉武帝的文治武功为:“外攘夷狄,内修法度。”“外攘夷狄”主要指反击不断南侵的匈奴,解除匈奴的军事威胁;“内修法度”指完善、创制一系列制度,整顿社会秩序,强化中央集权。而财政改革作为“内修法度”的组成部分,既是“外攘夷狄”的经济保障,也是强化中央集权的经济基础。

  遏制土地兼并 稳定农业生产

  西汉立国,继续推行商鞅变法以来的授田制,普通农民,每户授田百亩,有军功爵者,根据爵位高低增加授田亩数。尽管在实际执行中,农民不一定都能获田百亩,但基本上能保证农民有一定的土地。但是,土地有授无还,一经定于个人名下,土地即归个人占有,在法定条件下买卖,逐步私有。土地一旦成为商品,土地兼并便成为经济运行的必然结果。文帝时晁错已指出商人兼并农民土地的危害,提出“贵粟”的建议,但在当时条件下,实际效果有限,豪强地主、工商业主、官僚持续成为土地兼并的“三驾马车”。武帝“外攘夷狄”和一系列公共工程的展开,财政支出浩大,加重了农民负担。豪强兼并之家和基层不法官僚对农民土地巧取豪夺,使“富者田连仟伯,贫者亡立锥之地”成为突出的社会问题,严重影响社会稳定。针对这一现实,汉武帝采取两项措施抑制土地兼并的浪潮,一是董仲舒提出的“限民名田,以澹不足,塞并兼之路”。就是根据民户的身份和地位确定其占田数量,把那些超出规定的土地收归国有,分给无地农民,堵塞地主豪强兼并农民土地的途径。元封五年(前106),设十三部刺史,以六条问事,第一条就是“强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡”,把董仲舒的建议政令化。二是通过“算缗”“告缗”剥夺豪强地主土地。“算缗”即财产税,又称为“赀算”,由个人申报,财产一万以上者每万钱征收120钱,不足万钱免征。这本来是针对工商业者的专门税收,当土地成为私有财产以后,也被纳入征税范围。因为财产计算由个人申报,地主、手工业主隐瞒不报,所在多有。元狩四年(前119)武帝诏令检举偷税行为,检举内容一经查实,财产没收,将其家产之半奖励检举人,是为“告缗”。全国将近一半的大地主、大手工业主、大商人因告缗被没收家产。此举增加了国家财政收入,更主要的是增加了国有土地数量,同时打击了地主豪强,利于稳定基层社会秩序,保障政令通达。

  官营盐铁 丰裕财政

  盐是广大人民日常生活的必需品,铁器是农业、手工业等一切生产行业的主要工具,煮盐和冶铁是利润最大的生产行业。战国以来,盐铁私营,造就大批富商巨贾。西汉前期,盐铁业主是土地兼并队伍的重要成员。汉武帝用兵西北,所需军费巨大,而盐铁业主坐拥巨额财富,不佐公家之急,却趁机兼并农民,成为社会不稳定因素的制造者。他们赖以发财的自然资源大多是通过不法手段获得的,导致国家自然资源损失和破坏。元狩三年,御史大夫张汤建议盐铁官营,元狩六年全面实施,由国家在出产盐铁的郡国设立盐铁官,统一负责盐铁的生产和销售,从而使盐铁之入归于国库,收到了“民不益赋而国用饶”的效果。盐铁官营,剥夺了私营盐铁业主的利益,遭到他们激烈批评和反对。汉昭帝时举行盐铁会议,讨论汉武帝时以盐铁官用为核心的财政得失。会上,桑弘羊指出:“今意总一盐铁,非独为利入也,将以建本抑末,离朋党,禁淫侈,绝并兼之路也。”可谓一语中的。因此,讨论的结果是继续推行盐铁官营,并且为以后历代王朝所继承。

  改革币制 统一货币

  秦朝法定货币分两种:黄金为上币,以镒为单位;铜钱为下币,重半两,均由国家统一铸造。汉初,刘邦为刺激经济恢复,以秦钱重难用,铸造“荚钱”,结果造成物价暴涨。其后钱重屡变,允许私人铸币,吕后时曾收回铸币权。文帝前元五年(前175),放开私人铸钱。铜钱是称量货币,其流通价格以其质量和重量为基础,而就一般使用者来说,则是以其文重计算价格。为牟取暴利,私人以铅铁冒充铜材铸币,致使劣质钱币充斥市场,农民和国家深受其害。文帝时贾谊就指出私人铸钱严重影响市场和农业稳定,建议由国家垄断铜矿、控制铜材、统一铸钱,可惜未能实施。武帝鉴于富商大贾“蹛财役贫”导致“黎民重困”日益严重的现实,“更钱造币以赡用,而摧浮淫并兼之徒”。但因制度设计的缺陷和不法商贾的盗铸以及囤积居奇而收效甚微。元狩五年,武帝统一发行五铢钱,严格形制和重量,规定五铢钱周边和中间方孔的四周隆起,规定钱径、孔径、厚度,文重一致。但因为郡国分散铸币,铸币质量难以统一,为盗铸留下了空隙,盗铸依然屡禁不止。元鼎四年,武帝下诏停止郡国铸钱,以前所铸钱币一律熔毁,由上林三官统一铸造,非上林三官钱不得流通,违者严惩。至此,铸币权完全收归中央,贾谊提出的主张最终实现。

  汉武帝货币改革,意义重大。从宏观层面看,古人已经指出,“食”与“货”都是“生民之本”,“食足货通,然后国实民富,而教化成”。货币的稳定是“货通”的保障,是国家调控商品流通、保障市场平稳、安定民生的杠杆。这不仅可以有效打击“商贾以币之变,多积货逐利”的投机行为,更主要的是可以剥夺豪强地主、不法商贾用非法手段聚敛巨额财富,从而抑制并兼之路,稳定国本,化解社会矛盾, 维护社会秩序。从微观层面看,一是保证质量。上林三官是水衡都尉下属的三个官署:负责原料的辨铜、职司鼓铸的钟官和负责刻范的技巧。从原料采集到成品检验的各个环节有专人负责,有严格的质量标准和工艺流程,铸币质量高,私人无力盗铸,即使盗铸也无利可图。二是可以控制发行量,调节物价,保证市场稳定。三是中央统一控制铜材,从源头上堵塞盗铸之路。正因为汉武帝的三官铸钱质量高,五铢钱一直沿用到隋朝。

  均输平准 利国利民

  “均输”就是由官府经营郡国贡赋物品的征收、运输、经销诸事。制度规定地方政府每年要向中央贡奉一定的土特产品,距离较远的郡国长途运输,成本过大,甚至超过所贡物品价值,或者贡物变质;有的贡物于所在郡国为珍品,但在京师只是普通物品。特别是中央规定的贡物并非该郡国所产,需要到原产地购买后再运送到中央,为商人牟利提供了空间。为解决这些弊端,元鼎二年,桑弘羊“置均输以通货物”,之所以称为均输,桑弘羊解释说“郡置输官以相给运,而便远方之贡,故曰均输”。具体内容就是在中央大司农之下设立均输令,各郡国设立对应机构和官员,把规定的各地贡赋折合成本地出产最多最便宜的物品,由均输官把该物品运往需要的地方售出,收益归国有。这样,既减少地方转运繁费,降低成本,又把商人在流通过程中获取的利润转移到国库,同时还推动各地物资交流,丰富了各地的物质生活。不过,均输虽然解决了物资调节和互通有无问题,但还存在着各地抬高物价的弊端。随后桑弘羊又创平准之法,“置大农部丞数十人,分部主郡国,各往往县置均输盐铁官,令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋,而相灌输。置平准于京师,都受天下委输。召工官治车诸器,皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物,贵即卖之,贱则买之。如此,富商大贾无所牟大利,则反本,而万物不得腾踊。故抑天下物,名曰‘平准’”。即在京师设立平衡物价的机构,各地运抵京师的物资、工官生产的各种器具,由平准统一掌管,贵则卖出,贱则买进,打击工商业主的投机倒把行为。

  经济基础决定上层建筑,汉武帝文治武功一方面依赖西汉前期的财富积累,另一方面依赖其财政改革。其改革的核心,就是以国家力量调控经济运行,保障“外攘夷狄”的军需费用,打击豪强地主、工商业者哄抬物价、囤积居奇、兼并农民土地的行为,从而稳定农业生产和农民生活,创造了大一统帝国的辉煌。

 

  (本文系国家社科基金重点项目“秦汉农民身份演变的历史考察”(15AZS008)阶段性成果)

  (作者单位:苏州大学社会学院)

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