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推进预算管理制度改革
2021年03月17日 10:34 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:孙克竞 字号
2021年03月17日 10:34
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:孙克竞

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  党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,标志着我国预算制度改革迈向新的阶段。2020年10月1日,修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》正式实施,标志着我国预算制度体系的进一步成熟和完善。党的十九届五中全会指出,要深化预算管理制度改革,强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化,强化预算约束和绩效管理,为预算管理制度改革指明了新方向。

  随着人民日益增长的美好生活需要的不断满足,社会公众对于公共品需求的数量与质量将进入到一个更高的层次。如何通过有效的预算工具创新与制度改革满足日益增长的社会公共品需求,以公共品有效供给为目标或将成为未来我国预算管理制度改革的重要内容。

  契合预算改革需要

  所谓公共品有效供给,即公共品的供给与需求实现基本均衡的状态,此时,公共品的社会边际收益等于社会边际成本,资源配置在公共品的消费与生产中实现了帕累托最优。然而,“免费搭车”现象的存在使得公共产品成本的合理分摊变得困难,导致现实中公共品供给不足成为一种常态。同时,由于供给制度与公共政策的周期性脱节,财政资金配置手段的陈旧,以及预算执行过程与结果缺乏制度性约束等原因,公共品过度供给与保障不足的情形时有发生。

  超越传统预算制度对合规性、完整性、年度性等预算原则的关注,以公共品有效供给为目标改革预算制度,将更加注重预算与其他宏观政策的匹配,重视公共品有效供给在社会偏好表达上对政策制定的影响,及时调整支出结构与公共品需求相匹配。以公共品有效供给为目标的预算制度改革,在解决公共需求偏好表达难题、政策目标遵循、资源配置排序、可持续保障、结果评价等方面具有突出优势。

  提高预算融合水平

  准确界定公共需求偏好的表达是公共品有效供给所要面对的第一个难题。长期以来,公共品均衡分析中所依据的理性人假设及帕累托最优准则对现实中公共需求偏好的形成与异质性问题的存在始终缺乏足够的解释力和实践证据。而在制度改良方面,预算的实践与发展为公共需求偏好的理性表达提供了重要平台,并为公共决策(做事)与财政保障(花钱)的有机整合提供了契机。因此,需要逐步深化预算制度与其他公共政策制定过程的全方位融合。

  自20世纪80年代末巴西率先实施参与式预算制度以来,这一模式在许多发展中国家得到积极探索。时至今日,随着我国政府治理改革的不断深入,公众参与在预算制度改革中的作用仍然有待提升。在力求降低参与成本,提高社会成员合作意愿与民主质量的同时,应最大限度地在公共决策阶段的反复磋商中有效识别公共需求偏好,从而避免公共品供给的效率损失。

  与此同时,需要用前瞻性的视角构建预算规划与政策执行的制度性衔接。受年度预算平衡与投入预算的影响,我国预算与政策有脱节现象。突出表现在:预算规划与预算执行部门间的协调合作不足;基数预算与法定支出对财政资源分配的固化;财政资金闲置沉淀与大规模举债投资并存,以及公共设施重建设轻维护等问题。这是公共品有效供给需要解决的第二个问题。

  为了保障稀缺的财政资源被有效引向公共政策的既定方向而非随意偏离,避免出现增长有余而发展不足的公共品有效供给缺失,跨年度预算平衡与中期财政规划的改革实践就显得尤为重要。从2015年起,我国开始实行3年滚动预算,这为建立预算保障与政策变化的周期性衔接提供了必要的制度空间。通过科学预测、分析现行政策的延续、调整及退出对财政收支的影响,以及新政策的加入对财政空间的要求,形成政策引导预算、预算约束政策的互动循环。从而确保以公共品有效供给为目标的预算政策改革能够得到充分及时的财力保障,同时,又避免不合理的过度供给、低效供给对财政可持续性的损害。

  优化预算配置手段

  首先,强调以政策规划为基础的财政资源配置方法与财政盈余的重要性。随着社会进步与人民生活水平的不断提高,公众对于公共品需求的种类、规模、质量不断变化,这些都涉及对稀缺财政资源的重新配置。以基数为前提只能对增量进行调整的传统预算模式,一方面僵化了大多数的公共资源配置,另一方面由基数引发的收入驱动(而非政策驱动)割裂了政策目标与预算的联系,使得在公共品有效供给问题上存在的老问题、出现的新情况无法得到根本性解决。

  近年来,我国已逐步迈入中期支出框架的预算制度改革,以“基线”代替“基数”的预算方法变革愈加重要。所谓“基线”即保持现行政策与规划不变,政府根据未来(通常指3—5年)所需的支出、收入,以及赤字/盈余、债务的预期等信息给出“线上”预算数。相对于“基线”,由于政策调整、变更导致的未来预算估计数的变化则被称为“线上”。

  这种预算方法的优点之一就在于保障了政策驱动预算的优先性,从而为公共品有效供给的财政资源配置调整奠定了技术基础。同时,由于多年来我国“逆周期”财政政策调节缺乏约束,各级政府对于赤字的关注远超盈余,这就使得“线上”财政空间的大小与配置问题常被忽视,不利于政策优化及公共品的有效供给。随着技术进步与管理效能的提升,完成与既定相同预算目标所需要的成本很可能会下降,进而释放出“节约红利”,这一过程中的主观努力与客观效果应得到及时识别与确认,并通过必要的激励机制重新配置这部分资源,提高公共品有效供给水平。

  其次,重视规划预算在资源整合与成果联结中的积极作用。规划预算是为完成某一特定公共目标而形成的若干相关活动的集合,其最大特征在于改变了传统分行列支预算以“科目”为中心的纵向等级配置财政资源的方式,采用以规划目标为纽带的横向部门间财政资源配置模式。规划预算保障了财政支出始终围绕政策以及成果的取得进行资源配置,在一定程度上降低了财政资源单纯异化为按公共部门加以分配的缺陷,使得在同一规划目标下分散并碎片化于不同组织、不同科目的财政资源得以统筹整合。这对于切实解决公共品供给过程中组织协调不力、成果责任缺失,以及资本支出与经常支出错配等问题具有重要意义。

  增强预算绩效管理能力

  财政支出的绩效是检验公共品供给有效性以及预算与政策间协调性的重要依据。2018年中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台,标志着我国预算绩效管理改革驶入快车道。但要真正做到以支出绩效引导、评价、调整公共品供给行为,实现公共品有效供给,还需要从以下几个方面加强各级政府的预算绩效管理能力。

  一是建立以预期绩效评审为基础的公共决策与预算申报机制。通过事前绩效评估对新制定的财政政策与项目展开可行性分析,对于成本与效果不匹配,未能有效回应公共品供给不足且不具备战略优先性的政策与项目不纳入预算安排。

  二是制定绩效目标与预算管理在规划、申请、审批、执行、评价、公开全过程的同步化操作规程,最大限度地减少“钱等项目,项目等钱”情况的出现。

  三是整合、凝练绩效评价指标,规避技术性陷阱。财政绩效是否满足公共品有效供给的要求,内部成本控制与外部满意度反馈缺一不可。前者反映供给侧激励,后者体现需求方压力,绩效指标选择即应以此为核心并避免对合规性等其他指标的过多偏重。

  四是形成规范的绩效结果分析框架。绩效结果分别在多大程度上受客观因素与主观努力的影响,绩效不佳是由于政策优先性受到冲击带来的资金投入不足,还是管理质量问题,都需要展开深入分析,才能为预算管理机制的设计提供科学依据。

  五是科学设计绩效激励与纠错机制。随着科学技术的进步,越来越多的公共品产出、效果、成本能够得到可靠、真实的计量与查证,这也为优化预算绩效管理水平提供了前提条件。在此基础上,预算管理的激励机制应得到充分重视。

 

  (本文系国家社科基金重大项目“中国的政府间事权与支出责任划分研究”(16ZDA066)、辽宁省教育厅科学研究项目“地方公共预算支出绩效管理改革政策评估与影响因素研究”(LN2020Q19)阶段性成果)

  (作者单位:东北财经大学财政税务学院)

 

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姓名:孙克竞 工作单位:

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