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“创新引领”发展模式中的政府扶持
2021年01月15日 09:30 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:耿曙 字号
2021年01月15日 09:30
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:耿曙

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  习近平总书记指出:“‘十四五’时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。”在新的发展阶段,“创新”将成为新的关键词。面对创新引领的发展模式,我们不但需要政府继续扶持,还需要政府自我革新,形成一套创新治理体系,以此高效推进经济结构转型升级。中国正处于发展的重要战略机遇期,面对全新的“创新引领”阶段,如何完成发展战略的“阶段跨越”将成为重要的理论与实践议题。

  政府扶持科技创新的重要性

  进入创新引领阶段后,中国是否仍需政府引导?如果答案是肯定的,那么怎么让政府有效促进创新?纵观各国发展经验,大致可以总结出如下看法。第一,政府对产业的扶持,既有成功也有失败,不可一概而论,否则就是以偏概全。第二,世界各国的政府扶持失败案例固然不在少数,但发展成功的案例,几乎没有不靠政府扶持的。第三,虽然政府做法有所不同,但激励科技创新、推进产业升级的成功案例,背后也都靠政府促成。因此,无论处于何种阶段,经济发展都需要政府扶持,但具体做法必须与时俱进,否则将阻碍升级转型。

  创新阶段也需政府扶持。进入创新引领阶段后,中国是否仍然需要政府引导?这可以从理论与实践两方面考察。从理论层面来看,创新的核心是技术,如经济学界普遍认为,技术具有突出的公共物品特性,如果交由私人部门主导,通过市场机制配置,难免造成低效结果,因此需要政府参与引导。技术创新经常面临如下四类问题。一是高度的不确定性。在广泛接受与运用之前,没人能够确知创新成败。由于风险巨大,私人部门投入不足,唯有政府能够帮助补足。二是技术需要长期的投入。各种高精尖的前沿技术,需要持续培育积累,因此特别需要“耐心资本”。私人部门一般追求短期回报,对此往往裹足不前,因此需要政府激励投入。三是创新技术容易外溢。作为某种知识形式,技术创新在一定程度上存在仿效抄袭的问题,难以持续保有创新获益,因此个别私营企业,对此缺乏投入意愿。反之,政府则乐见技术逐步扩散,带动关联产业发展。四是技术巨头形成垄断。由于前沿技术所费不赀,大多数国家只能由少数巨头承担,如果自行整并扩张,结果必将形成寡头,因此政府必须对此有所节制。基于上述各点,技术创新既不能也不宜全由私人从事,虽然鼓励企业参与,甚至担负核心角色,但仍须政府掌握调度,视情况进行扶持或节制。

  除去上述理论层面的探讨,鉴于过往实践经验,技术创新也必须有政府参与。这可以从正、反两方面观察。一方面,技术创新,日新月异,绝无一成不变的做法。社会相关部门——无论科研部门、高校、企业或政府,都只能不断学习、尝试与调整,以此充分配合与促成创新。在这样的过程中,政府也需要学习,但前提是参与其中。若想政府好好扮演自身角色,就必须鼓励政府积极参与其中。

  另一方面,则可借鉴玛丽安娜·马祖卡托(Mariana Mazzucato)所言的“政府作为的恶性循环”。首先,由于政府无所作为,因此缺乏作为的经验,丧失作为的自信,结果只能持续无所作为。其次,由于之前无所作为,缺乏经验和人员的储备,倘若临时要求作为,那政府只能盲目妄为。最后,因为无知乱为,因此表现欠佳,造成普遍反感,结果只能使政府更加退缩无为。因此,与其让政府退出,不如转而鼓励政府参与,共同学习如何孕育、促进创新。

  综合上述,即便进入“创新引领”阶段,政府角色并无半点削弱:技术创新的激励与孕育,往往更需要政府。也由于创新本身的特质,社会各界必须共同学习。

  政府扶持在创新阶段的凸显

  此前国家处于赶超阶段,必须快速扩张产能,强化国际竞争,做法上多采用特惠扶持等手段,即参考成功范例,集中举国资源,挹注于潜力企业。但如今已经取得规模优势,达到一定技术水平,就不能再靠粗放产能拉动增长,必须转向技术创新引导发展。就此而言,扶持创新的做法,必须形成体制。换言之,针对创新扶持的做法,不能仅停留在认识阶段,必须将其融入制度设计之中,引导利害攸关各方,激励其努力投入,才能有效落实为政策,并完整付诸实施,这也是我国经济能够高速增长的关键。至于如何形成符合创新的治理体制,关键在如下三点。

  第一,必须侧重长效发展。诚如前述,科技需要积累,创新需要耐心,投入扶持不能过于短视。但政府部门如何避免短期行为,这也需要制度设计。为对症下药起见,未来的领导考核制度最好能够将政绩分门别类,同时进行长期追踪,特别突出长效政绩与事后问责,才能激励领导着眼长远,努力扶持创新。

  第二,必须鼓励生态/平台思维。政府对于创新的扶持,一则不再是直接资源挹注,而是退居幕后,创建平台。通过创建平台(例如科技园区、创新孵化中心、基金小镇等),一方面打破资源流动的疆界,融合创新各方。另一方面对于参与各方,不应立马判断其发展潜力,并予夺各种资源,而是采用“生态系统”思维,创造健康竞争的环境,避免无序竞争,也不要过度竞争。既要适度鼓励优势企业,也要适度保护有潜力的企业,保持一定的压力,创造相互学习的机会,同时鼓励其不断调整适应。

  第三,这个适合创新的治理体系必须既要结合专业,还要超越内部局限。就前者而言,为能充分把握前瞻方向,需要形成一套制度化的“专家咨询与论证体系”,包括体制内部、体制外部、不同类型代表(如海外顾问、青年学者等),定期交流,共同学习。就后者而言,技术创新的投入,还需要开放媒体与社会监督,一方面征询社会意见,创造讨论与学习风气,另一方面也要开放社会监督,避免过于任意专断的投入。

  综上,面对“创新引领”的发展模式,不但需要政府继续扶持,还期待政府自我革新,形成一套适合创新的治理体系。相信在全新治理体系之下,中国的经济必将高效转型升级,持续自主创新,并以此为基础开创另一个发展高峰。

 

  (作者单位:浙江大学公共管理学院)

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