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自然资源资产产权保护法理重构
2021年01月13日 09:47 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:林潇潇 字号
2021年01月13日 09:47
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:林潇潇

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  自然资源是人类社会所必需的生产生活资料,也是生态系统的重要成分。传统上人类更关注自然资源的经济属性而忽略其生态属性,在经济活动中对自然进行无度索取,从而导致环境危机。为保障经济社会发展全面、协调、可持续,党和国家高度重视自然资源的利用与保护。2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出健全自然资源资产产权制度;2019年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《生态文明体制改革总体方案》基础上印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),宣示了位于生态文明体制改革“四梁八柱”之首的自然资源资产产权制度改革(以下简称“改革”)正式进入推进落实阶段。

  改革的主要任务是构建自然资源资产产权体系,明确自然资源权利对象、权利主体、权利内容、管理机制等内容。随着改革工作的推进,自然资源产权主体进一步明确、管理体制不断健全、产权权能及保护制度得以发展。但由于自然资源具有物理及社会关系上的复杂性,相对于一般财产具有特殊性,改革绝非简单地整理、协调既有自然资源权利间的关系所能完成,其面临着若干复杂、基础性的法学问题,应予深入分析与审慎研判。

  自然资源与生态环境关系的协调

  自然资源的经济价值和生态价值是一体两面的关系,也在一定程度上呈现出竞争关系:资源经济价值的实现往往意味着生态价值的耗减。而后者的损失并未反映在传统自然资源产权制度之中,使得开发利用行为的社会成本未能得到完整展现。因此改革将科学设计自然资源产权制度,确认其生态价值,全面客观地反映资源开发利用行为的社会成本并协调经济与生态二元价值,作为一项重要任务。

  “新”价值的发现往往意味着资源类型的扩展。在二元价值视角下应如何理解或建构作为权利对象的“自然资源”概念,是新时代自然资源资产产权制度面对的第一个法理论问题。随着生态价值的发现与确认,自然资源的观念更新存在两条可能路径:其一是仍以“能够作为生产资料的自然要素”为标准确定其外延,在设计具体制度时向其“添附”生态价值,使两种价值获得相对全面的评价与反映,从而实现“自然资源生态化”;其二是扩展自然资源概念的外延,将所有具有生态价值的自然要素均纳入其中,使“生态环境资源化”,如此一来则自然资源与生态环境两概念将趋于同一。需要指出的是,环境要素的生态价值在客观形式、实现方式等方面与经济价值有显著区别,人类对其认识仍处于初步阶段,在其评价方式、量化标准等方面仍面临诸多难题。有鉴于此,当前改革或宜以较为稳妥的路径一为实行方案,而将相对理想化的路径二作为理念目标。《指导意见》的大部分内容体现了路径一的思路,其中列举的资源形式主要包括土地、矿产、海域、水、森林、草原等传统意义上经济属性相对显著的自然资源;但其中以自然保护地为自然资源登记单元的要求也在一定程度上体现了路径二的思路。如何在改革中协调两种颇有不同的思路,是值得思考的。

  自然资源资产二元价值的协调与综合

  自然资源的有偿利用是实现节约集约利用的内生动力。如前所述,自然资源是其经济价值与生态价值的综合体,“自然资源”观念的生态化要求客观反映自然资源的生态价值,将其与经济价值一道计入自身“价格”,使自然资源的开发利用成本得到全面反映。在自然资源价格上综合、协调经济价值与生态价值,需要将二者置于同一维度上加以衡量,而该工作面临着多重技术与制度难题。

  首先,生态价值的复杂与多样性。生态系统服务(eco-system services)是生态价值的功能载体,后者是前者的价值化。它指的是人类社会从生态系统或环境要素获取的惠益,其随生态科学的发展而被逐步认识。美国学者康坦萨(Costanza)等人在关于生态系统服务的开创性研究中将其概括为气体调节、气候调节、扰动调节、水调节、水供给、控制侵蚀和保持沉积物、土壤形成、养分循环、废物处理、传粉、生物控制、避难所、食物生产、原材料、基因资源、休闲、文化等17类。有别于内容相对“纯粹”的经济价值,生态价值的复杂与多样性极大提升了对其进行客观全面量化评价的难度。其次,二者在核算方式上的差异。自然资源的经济属性使其具有交换价值,针对其已形成较为成熟的市场,使经济价值得以通过价格直观反映。而生态价值主要表现为维系环境、承载生命的背景性价值,价值主体难以排他享有,故不易形成成熟的交换关系,对其评价缺乏如前者般直观确定的尺度,贸然将其折算为金额存在不完全评价的风险。由此,二者在评价确定性上有所不同。最后,二者在实现方式上的差异。自然资源的经济价值主要通过消耗性利用一次性“变现”,故其以每单位空间或质量所含价值量作为评价维度,如以“元/立方”作为核算单位。而生态价值的实现则有赖于保持资源的原生状态,稳定“释放”,故其评价维度加入了时间因素,一般表现为每单位时间每单位空间所蕴含的物质或功能量,如以“每公顷盐沼·年”为单位。评价维度的不同进一步提高了综合二者的难度。

  在认识生态价值与经济价值差异的基础上,《指导意见》以资产负债表这一技术手段处理自然资源的价值二元性,实为明智之举。但在具体操作中如何将表达为“资产”的经济价值和表达为“负债”的生态价值减损置于同一评价维度,实现资产与负债的价值互动与综合,仍考验着决策者的管理智慧。

  自然资源“公有权”理论的重构

  马克思主义经典作家指出,消灭剥削的关键在于消除生产资料私有制。新中国成立后,中国共产党在全国范围内组织开展三大改造,确立了生产资料公有制,从而完成了向社会主义社会的过渡。自然资源是最重要的生产资料,早在1954年新中国第一部宪法就确认了公有制在自然资源所有制中的主体地位。“八二宪法”第9条详细列举了自然资源类型及其所有权属,宪法关于自然资源所有制的规定至此基本定型。随着社会主义市场经济体制改革的推进,为提高资源配置及利用的效率,《民法通则》《物权法》在宪法规定的基础上确立了自然资源产权,自然资源“国家/集体所有权”(以下简称“公有权”)的概念也由此深入人心。然而,称谓上的同一性使人们在很大程度上忽略了“公有权”与传统意义上的“(私人)所有权”概念在生成背景及所处理关系上的实质区别。

  传统意义上的所有权概念指的是权利人对财产进行占有、使用、收益及处分的排他性支配权利。该概念发展成熟于资本主义商品经济关系中,具有浓重的个人主义意味。传统所有权所处理的是权利人与其他主体的关系,通过维护个人财产不受他人任意侵夺,保障社会经济关系的安定。私有制条件下国家的所有权也拥有相同的理论内涵。而产生于社会主义市场经济关系中的自然资源“公有权”则不然,其所处理的主要不是权利人与他人的“对外”关系,而是权利主体与其内部“成员”的“对内”关系。在这种情况下,“排他性支配”“占有使用收益处分”等传统所有权观念,是否适于处理作为权利主体的国家与作为其成员的国民个人围绕自然资源等权利客体所产生的社会关系,并非一个不言自明的问题。自然资源是个体生活生产所不可或缺的重要资源,其权利主体是相对抽象的全体国民或集体经济组织成员,具体行使委予政府或集体经济组织行使,此间关系需要通过具体多元的公私法规范予以调整,需要在理论上重新认识“公有权”的内涵,明确其权能,规范其授权程序、行权机制及监督措施。当前关于这些内容的规范基础及理论准备仍略显不足,还需通过规范创制与理论诠释予以完善,这对法律学者而言不但是重大的挑战,更是难得的机遇。可以期待,构建完善的自然资源公有权概念、理论及制度,将可能成为中国特色社会主义法学为世界法学理论作出的卓越贡献。

 

  (作者单位:中国社会科学院法学研究所)

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