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积极推动三江源国家公园建设
2021年01月05日 08:31 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张壮 字号
2021年01月05日 08:31
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张壮

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  三江源国家公园是中国首个国家公园体制试点。保护好三江源的生态环境,事关国家生态安全大局,事关中华民族永续发展。为此,要以习近平生态文明思想为指导,紧紧抓住牵动各项改革任务的“牛鼻子”,率先把三江源国家公园打造成美丽中国的亮丽名片。

  坚持以“人”为出发点和中心开展工作

  “人才是事业发展的第一资源。”笔者在调研中发现,三江源国家公园管理实体机构组建时未新增行政事业编制,园区“三定”(定岗位、定编制、定职责)方案仍未下达,虽将国土、环保、林业等职能全部划入园区,但相关工作人员却未整体划转。作为国家公园的管理人员,既要承担党委政府的日常工作,还要兼顾国家公园建设的重大任务。这使得管理人员分身乏术,已影响到国家公园建设的质量和效率。加之受到高寒缺氧、编制待遇等因素影响,专业技术人才严重不足,导致人们对国家公园建设任务理解得并不深,把握得也不准。园区内按照“一户一岗”设置原则,昔日约17211名牧民群众放下手中牧鞭,由“放牧员”转变成持证上岗的生态“管护员”。这些家庭户均年收入增加约21600元,在生态保护、绿色发展中尝到了甜头,但因“园内”与“园外”的差异性政策,园区外原住民则未享有这一政策。

  在推动三江源国家公园建设过程中,要紧紧抓住“人”这一核心要素。尽快协调出台“三定”方案,研究制定人员编制管理办法,明确划分三江源国家公园管理局与当地政府自然资源管护职能职责。要营造良好的人才环境,重点引进急需的高素质专业化人才,落实和完善在工资待遇、职称评审、专家选拔、科技成果申报、人才表彰奖励等相关的倾斜政策,构建更加开放的引才机制。公平共享生态管护机会与责任,积极争取将“一户一岗”政策普惠至整个三江源地区。建立网格化管护新机制,推动生态管护员从“有名”向“有实”转变,真正承担起“生态卫士”的重大责任,织密织牢广袤的三江源国家公园生态保护网。

  优化各类空间规划和功能布局

  以科学规划为引领,遵循空间系统发展内在规律,优化各类空间规划和功能布局,增强空间结构的有机组织性。这是三江源国家公园实现生态空间绿韵蓝调、生产空间集约高效、生活空间宜居适度的前提和基础。三江源国家公园在试点过程中,坚持以主体功能区规划为基础,严格管控国土空间,优化各类空间规划和功能布局,已将三江源国家级自然保护区和国家公园全部纳入生态红线。

  在调研中,地方政府反映三江源国家公园界线勘定存在一定的问题。作为三江源的真正源头,玉树市、称多县、囊谦县3县(市)36个乡镇,未被纳入三江源国家公园建设范围。园区内各县所辖乡镇通信等基础设施条件较差,移动通信覆盖率不足60%,这对生态监测、数据传送和信息研判等基础性工作产生了较大影响。境内多数地区公路畅通率不足50%,杂多县的莫云、查旦、扎青3乡10村通乡道路较差,已影响到国家公园建设效率和抗灾救灾等方面的能力和水平。究其根源,既有政出多门、条块管理,缺少必要的衔接和协调的原因,更有在核心区开展一些基础设施建设难以取得相关机构授权的难题。此外,在具体执行和实施过程中,由于权属复杂、环评约束,相关工作纵向推行阻力也较大。

  巩固深化三江源国家公园体制试点建设,要遵从自然法则和生态规律,依据自然地理单元,整合归并优化各类规划编制,力求多规合一。拓展三江源国家公园范围边界,将三江源的源头完整纳入国家公园建设范围,增强源头区域生态系统的连通性和完整性,实现三江源地区一体化整体性管护。国家应从顶层设计层面,对三江源国家公园范围内的生态和民生工程项目,在行政许可方面给予政策支持。

  拓宽资金多元化保障渠道

  2017年9月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出,要建立以财政投入为主的多元化资金保障机制。体制试点工作启动以来,三江源国家公园对各类财政资金不断进行优化配置,推进绿色金融创新,开辟资金多元化保障渠道。但现有的资金来源多为阶段性项目支持,持续稳定的资金保障机制尚未完全建立。中央虽明确三江源国家公园体制属于中央事权,园区建设、管理和运行等所需资金由中央政府出资保障,但迄今为止还未出台相关配套政策措施明确中央事权中三江源国家公园的经费支出。尽管国家有一定的资金投入,但国家预算的投入资金不稳、投入渠道较少、补偿方式单一、后续资金缺口较大,较难满足建设和管理的实际需求。由于三江源国家公园地处青藏高原腹地,地理位置偏远,相关生态产品远离主要消费市场,制约了三江源国家公园的市场资金流入。加之青海经济总量小,财力较为薄弱,自我发展能力不足,缺乏充足资金保障,导致在生态保护补助奖励资金额度方面相对偏低,在移民生活的基本配套设施、自然环境的人文保护和精神培育方面的资金扶持力度还不够完善。

  要按照事权与财权相匹配原则,加快建立中央事权中三江源国家公园资金投入保障长效机制。设立中央预算内财政和投资专项资金,实行计划单列管理,逐步将园区发展建设、生态管护补助等方面所需资金纳入中央财政统筹范围。理顺资金下拨渠道,统筹分配使用资金,适当提高补助标准,确保各项资金得到科学规范的最大化使用,为园区建设提供持续稳定的中央财政资金保障。要借助国家公园品牌,激发内生动力,增强自身造血功能,适度发展高原生态有机畜牧业、文旅产业等特色产业,实现生态产品价值转化,拓展更多市场资金来源渠道。要加快由中央政府协调建立长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护三江源生态环境的共建共享机制。

  发挥法治引领和推动作用

  目前,我国国家公园试点从最初建立到后续管理,在国家层面没有明确的立法进行统筹和规范,统一的国家公园立法至今仍未出台。国家公园建设仅依靠一些相关法律法规进行原则性约束,这是导致三江源国家公园建设和管理面临诸多困难的重要原因之一。三江源国家公园在试点期间,满足生态保护和原住民生产生活的基础设施建设,仍然受到《自然保护区条例》的约束。但由于《自然保护区条例》较为陈旧,缺乏详细的保护措施,可操作性不强,难以适应自然保护和建立国家公园体制的要求。此外,三江源国家公园保护主要依靠地方立法和部门规章,法律位阶偏低,执行执法困难,较难实现与其他自然保护地既有法律的有效衔接,较难突破行政区域界限和消除行政壁垒。

  因此,要加快推进国家公园立法进程,尽早制定颁布“国家公园法”,理顺管理体制,明确法律责任。要以促进自然保护地体系发展和提高立法质量、节约立法资源为宗旨,制定立法路线图,深化立法层次,明确自然保护地法、国家公园法及相关法律法规的位阶与相互关系,探讨国家公园法与自然保护地法合并的可行性。要强化地方条例规划引领作用,搞好法律授权和配套衔接工作。以施行的《三江源国家公园条例(试行)》为蓝本,充实下位法律规则,细化规制结构,有力有序推进联防联管等配套政策落实。

 

  (本文系国家社科基金一般项目“祁连山国家公园体制试点区生态保护长效机制研究”(18BJY037)、国家社科基金西部项目“习近平生态文明思想在青海的实践研究”(19XKS003)阶段性成果)

  (作者单位:中共青海省委党校区域经济研究中心)

 

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姓名:张壮 工作单位:

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