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提高智库评估能力 促进政府科学治理
2020年07月17日 08:39 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李刚 字号

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  党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“健全决策机制,加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督。”《决定》强调了评估体系是国家治理体系现代化建设的重要组成部分,评估能力是治理体系现代化建设的重要内容。科学执政、科学治理离不开政府评估评价工作的改进,智库在这方面大有可为。

  政府评估基本类型

  评估也可以称为评价、评审和评议等,它是现代社会各行各业广泛采用的管理与控制的基本办法。

  从评估主体的维度来看,评估可以分为政府评估、公益性第三方评估、市场化第三方评估。政府评估不仅包括政府自身主持的评估活动,也包括政府授权下属的部委办局和群团组织的评估。比如,各省市影响都很大的哲学社会科学优秀成果奖评选就是政府委托社科联组织实施的对社会科学成果的评估活动。公益性第三方评估一般是有相当社会和行业声望的学会和大学等机构主持的对某一行业的评价活动,比如北京大学城市治理研究院的“中国城市治理创新奖”。

  从评估的约束性高低来区别,政府评估大致可以分为考核、评价和评优三种类型。各级党委政府都设立考核办,每年度对下级政府或者下级机关开展指标化考核,这是约束性最强的一种评估,涉及党政官员升迁和体制内单位干部职工福利。第二种是各类达标评估,达到规定的最低限度就算过关,比如脱贫评估。第三种是选择性自愿的评优评估,比如社科评奖、文明单位和卫生城市等。

  政府绩效评价需与时俱进

  考核是一种自上而下的治理体系,是我国政府督促下级政府和下属单位工作的主要工具之一。由组织系统负责政府绩效考核的做法固然提高了考核的严肃性,但是弊端也甚为明显,那就是一切工作围绕考核指标,把人民政府应有的丰富职能窄化为一系列指标。

  政府考核的改进进程取决于政府职能的改变和治理体系的现代化。首先是基层政府,比如县市乡镇应该完全把社会治理、社会福利和公共事务管理作为主要职能,全能政府要向有限政府转变。其次,政府考核主体应由组织部门转移到人大常委会及其专门委员会。再次,政府考核要前置,变事后和结果考核为事前和事中监督。要鼓励和允许大学、社科院和智库等专业研究机构和公益性第三方自主评估政府绩效。为提高社会机构对政府绩效评估的准确性,政府应该主动公布数据。此外,对于政府而言,为学术机构、智库和社会组织的评价工作建章立制是非常重要的,而目前这方面的规范性文件比较缺乏。

  加强智库评估评价能力建设

  对于智库而言,政府绩效评估、政策评估和公共项目评估等评估工作应该是主要工作之一。我国政府在政策议程设置上处于主导地位,智库议程设置较弱,智库的主要功能体现在充当顾问和为政府提供技术支援。而特别适合委托给智库的技术性工作就是评估评价,其中包括政策评估、项目评估、投资收益评估和社情民意评估等评估工作。对于智库而言, 上述评估往往是政策研究和决策咨询工作的起点和基础。通过评估发现共性问题,可以为政府提供高质量的决策建议。

  我们往往以批示数量和级别作为衡量智库绩效的主要指标,由此导致很多智库集中精力写内参。然而,大量专业智库都属于技术支援型智库,或者可以称为“事务型智库”,此类智库应该把数据信息收集分析和政府各类评估评价作为自己的主要任务。《决定》强调“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督”,这需要智库承担大量与评估评价有关的事务性工作。那么,评估评价能力就成为此类智库的核心能力和核心竞争力,智库的评估评价能力建设可以从以下几个方面入手。

  第一,加强评估学的学科建设。评估学在西方已经是比较成熟的独立学科,但我国的管理学科并未将评估学作为一门独立的学科来建设。智库恰恰可以承担起这个责任,通过评估学学科建设把评估工作建立在扎实的理论基础上,形成独特的评估方法体系和技术体系。

  第二,开发自己的评估分析框架和评估模型库。对症下药是评估评价的基本原则,再好的评估框架和评估模型都有使用的条件。即使都是政府评估工作,那也是千差万别,必须对不同行业、不同领域、不同事项开发有针对性的评估框架和评估模型。评估模型研究越是深入,智库评价工具箱里的工具越多,智库评价工作也就做得越好。事实上,大部分政策评估领域没有加强这一方面的研究,这就需要该领域的智库亲自开发自己的评估分析框架和评估模型。

  第三,建立专业数据库为评估工作夯实基础。科学评估以数据为基础,我国大多数行业缺乏自己的基础数据库,或者信息孤岛太多,无法形成统一的行业数据库。这就需要智库自己开发专业数据库并持续地收集整理数据,有了自己的专业数据库才真正地拥有了评价话语权。

 

  (本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推动智库建设健康发展研究”(17JZD009)阶段性成果)

  (作者系南京大学中国智库研究与评价中心副主任、首席专家,南京大学信息管理学院教授)

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姓名:李刚 工作单位:

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