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预算管理改革助力财政政策提质增效
2020年07月15日 09:34 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李明 字号

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  预算管理是政府对财政收支规模、收入来源、支出用途的规划,不仅是实现调节国民经济和社会运行目标的政策手段,而且是国家处理政府与市场、政府与社会、政府之间等诸多关系的重要工具。预算管理包含多方利益调整,围绕着预算制度进行的持续抗争,推动了西方现代国家的出现,也塑造了现代政府的基本边界、主要职能和政策工具。党的十八大以来,我国积极部署完善预算制度改革。党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。预算管理制度是预算制度的核心内容之一,讲好我国预算管理故事,进一步完善预算管理制度,有助于推进积极财政政策更加积极有为,加快实现国家治理现代化目标。

  预算管理职能不断变化

  社会主义建设时期,预算管理的任务主要是为工业化融资、保障工业化的实施。在社会主义改造逐步构建起新的政府与企业、城市与农村、政府与社会等关系后,我国形成了以国营企业利润上缴、各项税收、工农业产品价格剪刀差等为主要来源的财政资金筹集渠道,确立了统收统支的预算管理体制,全面确保各战线生产建设投资。高度集中的预算管理模式也渐渐衍生出了激励约束不足、资金使用效率低等问题。此外,还面临着财政支出范围窄、无法满足公众公共服务需求的困境。

  改革开放早期,预算管理的首要任务是在优化预算支出结构的基础上,着力激发新的经济活力。为此,我国从提高农产品收购价格着手改善农村生产关系,通过放权让利调整城市生产关系,采用财政包干调动地方政府积极性,有效推动了市场化改革进程,形成了以税收为主体、利润上缴等多种渠道并存的财政筹资渠道,建立了以财政包干为主要内容的预算管理体制。其中,财政支出着重通过消化改革成本、提升公共品的供给能力为发展提供动力。

  为增强中央宏观调控能力、构建与社会主义市场经济体制相适应的预算管理体制,我国于1994年实施分税制,开始有计划地强化国家在国民收入再分配中的功能,并逐步按照公共财政框架要求,规范财政收入和分配框架,优化调整财政支出结构等。政府在公共领域的缺位越位问题稳步缓解,政府与市场等关系迈入新阶段——市场主体地位更加彰显,公共服务供给能力增强,宏观经济总体稳定,经济发展取得了瞩目的成就。

  进入新时代,我国社会主要矛盾发生转化,国家治理范畴相应扩大。匹配“五位一体”(经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设)的总体布局和“四个全面”(全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党)的战略要求,预算管理改革也持续推进。以加快完善构建标准科学、规范透明、约束有力的预算制度为目标,积极应对发展不平衡不充分问题。在收入端,着眼于增强经济发展后劲,完善税制、推进大规模减税降费。同时,推出地方政府专项债券等新融资渠道做好政策协调。在支出端,积极支持深化供给侧结构性改革、打好三大攻坚战等,为全面建成小康社会给予足够支持和保障。预算管理制度的改革为适应税制改革后财力格局变化,以及为强化部分公共领域政府治理提供了良好的基础。

  有力保障经济体制改革

  长期以来,以预算管理制度为主要内容的财政收支改革成为我国经济体制改革的重要支撑,预算管理有力保障了经济和社会体制改革的顺利进行。

  一是始终紧扣主要矛盾,着眼宏观和长期确立预算绩效目标。得益于预算的持续保障,新中国成立后,我国基本建立起了独立、比较完整的工业体系和国民经济体系。而在改革开放以来的市场化转型阶段,由预算管理体制改革破局,经预算管理体制持续改革提供激励引导和支撑,成为国民经济发展的主要推力。

  二是预算与政策高度融合,全面反映重大政策导向,确保党和国家公共治理目标的实施。自新中国成立到现在,我国长期通过统一财经工作会议的部署,统筹协调决策、规划、预算编制和执行等各环节工作,有力支持了经济社会建设和一系列战略部署目标的实现。

  三是高度重视收支预算管理,税费负担要与财政支出绩效相匹配。我国预算管理一贯讲求积极组织收入、以收定支。虽然在特定历史阶段有过因客观需要而加大财政收入组织力度的经历,但均以保障全体国民和满足公众的基本需求为前提。当各方面遵从度比较高、负面影响比较少时,预算管理绩效总是可以得到充分彰显。一个典型的例子是1950年的公粮(农业税)征收,当年安排公粮收入占总预算收入的41.4%,农民负担非常沉重,但也因确保了战争胜利和生产恢复而得到了群众的广泛支持。

  四是注重以政府间事权和支出责任划分为抓手,推动发挥中央和地方两个积极性。理顺央地财政关系是各国长期面临的重大难题。我国在社会主义建设时期,就尝试通过下放企业管理权限并相应调整财政收支安排,推动加快实现工业化进程。回顾改革开放前后制度安排及经济发展轨迹,一个突出的差异是预算管理体制是否清晰界定中央和地方各自的权力和责任,并赋予地方政府多大的自主权。

  持续深化预算管理改革

  当前,我国正处于全面建成小康社会关键时期,需要在统筹推进疫情防控、加快推进经济高质量发展的大背景下,进一步完善预算管理体制改革。以预算管理体制改革为突破口,推动财政政策提质增效,加快实现国家治理现代化的目标。

  首先,要在增进预算和政策融合的基础上,强化绩效目标引领作用。多年来,工业化和市场化改革引领着我国预算安排的方向,预算管理一直反映着工业化和市场化改革的要求。预算与政策融合、预算目标体现政策目标,成为我国预算管理的典型特征。当前经济下行压力加大、国际形势复杂严峻,需要加大预算收支与宏观政策融合,根据中央决策部署确立预算资金使用方向,确立与应急需要和高质量发展要求相适应的预算支出绩效目标,更好引导全国上下积极作为,推动积极财政政策转化为强大国家治理效能。

  其次,要重视财政支出和政策的综合影响,科学评估预算绩效。绩效是预算的落脚点。相比过去,当前市场更开放、要素流动性更高、人民对美好生活的需要更多元,财政支出和政策可能出现的一些非期望产出更引人关注。与此同时,预算管理影响的范围更广,针对一个地区或行业的财政支出和政策更可能影响另一个地区或行业。鉴于此,更需要在充分考虑政策即期影响、跨期影响和溢出效应等基础上,精准识别预算收入和支出政策的效果,为及时调整财政政策提供坚实理论支撑。这也对绩效评价方法提出了更高的要求,建立科学的预算绩效评价体系,围绕支出和政策与产出和效果进行因果分析,开展成本收益核算。

  再次,要坚持以人民为中心,统筹推进收支预算管理。税费负担要与财政支出绩效相匹配,要求我们把不断提升财政资金使用效益作为增强财政可持续性的关键环节。我国一贯重视收入预算管理。当前民营企业、中小微企业困难凸显,低收入群体失业风险加大、生活保障不足,正处于对税费负担高度敏感的时期,尤其要加强收入预算管理。应加大对财政收入合规性及结构合理性的评估,确保减税降费政策贯彻落实,把保居民就业、保基本民生、保市场主体等抓实抓紧。

  最后,要在总结经验教训的基础上,加快优化政府间事权和支出责任划分。疫情冲击下,地方政府始终处在抓“六稳”、促“六保”工作的一线,今年财政资金分配也相应下沉,预算管理体制机制随之发生变化。“六稳”“六保”涉及经济发展、民生保障等多个方面,应把统筹疫情防控和经济社会发展作为检验事权和支出责任划分成效的契机,进一步优化中央和地方政府收支划分、推进省以下政府间收支划分改革,构建权责清晰、运行顺畅、充满活力的政府间财政关系。在此基础上,形成标准科学、规范透明、约束有力的预算制度,为积极财政政策更加积极有为提供制度保障,加快实现国家治理现代化目标。

 

  (本文系国家社科基金重大项目“新时代中国预算绩效管理改革研究”(19ZDA072)阶段性成果)

  (作者系对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授)

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姓名:李明 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙龙)
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