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人民法院案件质量评查制度的发展与创新
2020年06月05日 07:39 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李晓倩 字号

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  案件质量评查作为人民法院审判管理常规且重要的职能,从微观层面对特定案件的事实认定、法律适用和程序运用中的具体问题进行评价。评查结果通常会纳入法官年度审判绩效考核,作为法官司法业绩评价、法官等级晋升、司法能力评价的主要指标。由此,案件质量评查又成为反映法官审判能力的评价机制。

  法院案件质量评查的实践,可以追溯到20世纪80年代。时任最高人民法院院长郑天翔在第七届全国人民代表大会第一次会议上所作的工作报告中提出,最高人民法院每年派出三分之一的审判人员,通过“解剖麻雀”的方法检查案件质量,对下级法院审判工作进行监督。进入90年代,越来越多的法院开始探索建立全面个案评查机制,并将评查结果与法官业绩挂钩。其后,随着全国法院系统地成立审判管理办公室,案件质量评查被纳入审判管理的中心工作,正式进入我国的司法制度体系之中,成为人民法院保证乃至提高审判质量的重要机制。

  近年来,随着“审判管理科学化”改革导向的强化,数目字管理在法院中被广泛运用。从陈词数据到考绩数据,再到新近的大数据,司法改革对数目字管理的倚重不断提升。2008年,最高人民法院出台《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》(法[2008]6号),正式推出“案件质量评估指标体系”。同年,最高人民法院下发《关于开展人民法院案件质量评估试行工作的通知》(法[2008]4号),确定11个高级人民法院作为试点法院。2011年,最高人民法院正式出台《关于开展案件质量评估工作的指导意见》(法[2011]55号),对2008年确定的“案件质量评估体系”进行修订,最终确立了案件质量评估的1个一级指标、3个二级指标和31个三级指标。由此,法院案件质量管理迅速走向全面的指标量化。例如,衡量一审判决质量的计算公式是:0.4×(上诉案件改判数/一审判决结案数)+0.6×(上诉案件发回重审数/一审判决结案数),即对一审判决提起上诉(抗诉)后,二审法院经审理认为原判决违反法律规定而改判或发回重审的,即可认定原审案件存在质量问题。一审判决案件改判和发回重审率越高,说明一审案件审判质量越差。

  数目字式的案件质量管理导向带来的直接后果是案件请示现象屡禁不绝,并由此助长了司法的行政化。案件请示制度违背公开审理原则,可能在实质意义上剥夺当事人的上诉权,干扰审判权独立行使。为此,最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(法发[2010]61号),强调各级人民法院依法独立行使审判权。此后,书面请示渐趋退出历史舞台,但口头请示并未根本杜绝,下级法院在遇到法律适用难题时,会自觉或不自觉地放弃法律解释权,并将其让渡给上级法院,而上级法院在惯常的“被请示”氛围中,也逐渐认可甚至眷恋“法律解释权力化”,在上级法院看来,“被请示”本身就是对其拥有的法律解释权的尊重,从而产生对下级法院“批示”的意愿,久而久之,案件请示便成了上下级法院之间的一种“潜规则”,进而导致审判权行使的异化。结果,在“司法行政化”不断强化的背景下,案件质量评查也逐渐失去客观评价标准,日益演变成一场心照不宣的数字游戏。

  但我们欣喜地看到,自2013年开始的新一轮司法改革,将依法独立公正行使审判权、健全司法权力运行机制作为中心任务之后,最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发[2015]13号)提出,“以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础,以有效的审判管理和监督制度为保障,让审理者裁判、由裁判者负责,确保人民法院依法独立公正行使审判权”。以“审判权独立行使”为核心命题,“去行政化”与“去地方化”成为本轮司法改革的重要任务。

  案件质量双向评查,正是在上述背景下出现的创新性探索。下级法院对于上级法院发回重审、改判和指令再审的案件,在案件审结后进行质量评查,如果下级法院对上级法院发回重审、改判和指令再审的理由和法律依据存在异议,可以提请上级法院对本院作出的案件进行质量评查,上级法院经其审判委员会讨论决定后,将案件质量评查结果书面回复异议法院。作为一种正在被地方法院积极试点的新模式和新机制,案件质量双向评查制度突破了传统案件质量评估制度所固有的行政化特征,允许下级法院对上级法院作出的裁判提出异议,并由此启动上级法院对自身裁判案件的强制评查。2018年,J省高级人民法院推动全省法院开展发回重审、改判和指令再审案件双向评查工作,被评查的案件均建立案件评查卷宗,并于2018年6月30日前完成了2017年及2018年第一季度改判案件和具备评查条件的发回重审、指令再审案件的评查。该项工作机制持续至今,对于维护法律适用的统一性,提升司法公信力发挥了显著的作用。

  案件质量双向评查的制度意义和实践价值,集中体现为其具有显著的审级监督制衡的特征。我国审级制度实行两审终审制,不区分事实审和法律审,上级法院与下级法院是监督与被监督关系,案件经过两级法院审理和判决即告终结。已经生效的判决确有错误的,只能通过审判监督程序纠正。实行两审终审制方便当事人诉讼、减少当事人诉讼负担,有助于促进最高法院和高级法院审判业务的指导监督。其可能带来的问题则可以借助审判监督程序予以纠偏。“两审终审制+审判监督程序”有助于实现司法政策化目标、加强政府对司法的程序外控制、创造规模性政治效应,故而受到决策者的偏重。

  但不难发现,在两审终审制的背后,存在着一个当然的制度假设,即上级法院比下级法院具有权力优势,上级法院的法官比下级法院的法官具有智识优势。否则,两审终审制便无法形成逻辑上和制度上的自洽,在不区分事实审与法律审的前提下,《法院组织法》第10条所规定的“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”便没有事实基础。虽然,从我国长期的诉讼和司法实践来看,人们已经习惯于两审终审制路径上的单向监督,但建立在尊重司法规律基础上的上下级法院的双向制约,始终是审级制度一般原理的内在要求,法院的审判权力和法官的专业能力不应因所处审级而有高下优劣之别。

  无论是以英美为代表的“上诉制”,还是以法意为代表的“撤销制”,抑或以德奥为代表的“更审制”,都不约而同地选择了三审终审制,以及事实审与法律审的分离,以形成不同审级法院的分工与制约。三审终审制的架构下,实则设置了具有中立地位的第三方,能够对已经形成分歧的裁判意见做出独立的判断,也为当事人提供了更充分的程序保障与程序救济。但从我国的现实情况看,在本轮司法改革已经带给法院频繁而显著的变化时,在短时间内更改基本诉讼制度,变更两审终审制,所要付出的隐性制度成本不可估量。此时,一些由下至上的、小切口大作为的制度革新,便具有显著的制度成本优势。案件质量双向评查制度正是尝试以一个微小的切口,改进案件质量评查的既有工作模式,间接和逐步推动上下级法院之间的“去行政化”,有望成为本轮司法改革成效的生动注脚。

 

  (作者系吉林大学法学院副教授、吉林大学司法数据应用研究中心研究员)

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姓名:李晓倩 工作单位:

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