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海洋经济绿色发展的地方法治保障
2020年03月31日 09:03 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:莫菲 字号
关键词:海洋经济;绿色发展;法治保障

内容摘要:联合国政府间气候变化专门委员会于2019年9月发布的海洋和冰冻圈特别报告指出,21世纪内,海洋将朝着前所未有的状况转变,包括温度上升、海平面上升、进一步酸化、氧气减少等,而且海洋酷热和极端的厄尔尼诺以及拉尼娜事件将变得更频繁。上述海洋未来图景提示人们:落实党的十九大报告提出的“加快建设海洋强国”这一时代新任务时,应将重点放在海洋经济的绿色发展、海洋经济与生态文明协调发展上,并着力加强有关的法治保障。这是坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生、建设美丽中国的题中应有之义。

关键词:海洋经济;绿色发展;法治保障

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  联合国政府间气候变化专门委员会于2019年9月发布的海洋和冰冻圈特别报告指出,21世纪内,海洋将朝着前所未有的状况转变,包括温度上升、海平面上升、进一步酸化、氧气减少等,而且海洋酷热和极端的厄尔尼诺以及拉尼娜事件将变得更频繁。上述海洋未来图景提示人们:落实党的十九大报告提出的“加快建设海洋强国”这一时代新任务时,应将重点放在海洋经济的绿色发展、海洋经济与生态文明协调发展上,并着力加强有关的法治保障。这是坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生、建设美丽中国的题中应有之义。

  绿色发展的蓝色经济

  海洋对于人类意义重大,不仅是重要的固碳吸热空间而具有气候系统意义,还提供生态系统服务和可供人类利用的丰富资源和能源,对人类社会和整个地球生态系统的维系至关重要。在国际层面,海洋保护和可持续利用是可持续发展的重要内容,也是联合国《2030年可持续发展议程》提出的具体目标。在国内层面,海洋既是国家的蓝色领土,也是基础性生态系统和空间,还是资源能源宝库和生计来源,具有政治、经济、社会和生态的多维意义。随着科技进步和对海洋的认识逐步深化,中国海洋经济潜力日益凸显,中国的经济形态和开放格局呈现出前所未有的“依海”特征。“加快建设海洋强国”是时代赋予的新使命,其基础是稳健和规模发展的海洋经济。同时,海洋的重要性及其蕴含的往往超越人类认识限度的环境风险,则要求在海洋经济模式的选择上慎之又慎,在海洋经济中贯彻绿色发展理念,对海洋的经济问题和环境问题通盘考虑,以实现海洋经济建设和海洋生态文明建设协调发展。

  对于海洋经济的发展模式,近年来国际社会所倡导的“蓝色经济”概念可资借鉴。蓝色经济,或称可持续海洋经济,是绿色经济理念在海洋经济中的应用。蓝色经济是指经济活动与海洋生态系统修复能力之间保持平衡。这种修复能力是指海洋生态系统支持经济活动并维持自身韧性和健康的长期能力。对于环境与经济的关系,蓝色经济强调海洋生态系统为海洋经济提供的与基础性、往往不可见的自然资本资产相关的多种服务,而这些服务有助于支撑海洋经济的可见资产。蓝色经济的核心,在于切断经济社会发展与环境退化的联系,在经济活动的各环节评估和考虑蓝色自然资本的真实价值,综合考虑环境健康、经济效益、社会公平和社会融合问题。蓝色经济模式符合我国国情,其实质就是在发展海洋经济的全过程贯彻绿色发展理念,注重海洋生态文明建设,实现生态环境与经济社会的协调发展,促进人与自然和谐共生。我国海洋经济绿色发展、与海洋生态文明建设协调发展的经验,可作为蓝色经济的中国智慧、中国经验和中国方案提出,从而深度参与全球海洋治理的制度和话语构建。

  绿色发展的法治经济

  国内外实践经验表明,要实现基于生态系统的海洋管理和海洋空间规划、保障经济和生态系统共同繁荣,需要综合治理机制的支持,其要素包括:良好的法律法规,强有力的机构和跨部合作,由所有利益相关方参与的融合性决策过程,基于科学证据的支持,可信赖的争议解决机制等。当前,构建海洋经济和生态文明协调发展的法治保障体系的重点,应当放到地方、特别是沿海地方的绿色发展法治建设上来。近年来,我国已初步形成海洋生态文明建设体系,但主要依靠中央层面的立法和政策来保障和推动,地方只是扮演执行者的角色。然而,海洋保护和开发利用问题复杂众多、波及面广,具有显著的地方差异性;随着海洋经济快速发展和人们对海洋的认识不断深入,而不断发现新问题。

  要让海洋经济绿色发展在地方得到落实,一个可行路径是在现有制度框架内充分调动地方的科学决策、专门立法、政策配套和高效执行的主动性和积极性,同时通过科学严格和配套完善的监督体系和机制,严明生态环境保护责任制度,强化地方绿色发展职责的问责机制,以此构建能够强化地方主体性的海洋经济绿色发展地方法治保障体系。在理顺中央和地方关系、完善央地权限划分的体制改革大背景下,地方人大立法、行政立法和进行重大行政决策逐渐有了比较明确的法律依据和指引。从立法权配置来看,2015年修改的《立法法》赋予设区的市地方立法权,目前我国55个沿海城市中已有53个拥有地方立法权。而《立法法》所规定的设区的市的立法权限范围包括“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”,这已可满足海洋保护和开发利用对于地方立法的需要。在行政立法方面,2015年修改的《立法法》也将地方行政立法的主体范围拓展到了设区的市人民政府。从政府决策角度来看,2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》对县级以上地方人民政府作出和调整重大行政决策的主要程序作出了规范。而该条例所指重大行政决策的类型中,“制定有关环境保护的重大公共政策和措施”“制定经济和社会发展等方面的重要规划”“制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施”“决定在本行政区域实施的重大公共建设项目”“决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项”等,均可涉及海洋保护和开发利用。因此,县级以上地方政府关于海洋经济发展的行政决策,还应当依循《重大行政决策程序暂行条例》有关规定。

  海洋经济绿色发展须加强地方法治保障

  利用法律数据库检索“海洋”和“经济”两个关键词并排除不相关文件后,可以得到300余个现行有效的涉海地方人大立法文件。其中,从立法主体来看,省级地方性法规约占三分之二,设区的市地方性法规约占四分之一,经济特区法规和单行条例共占约十二分之一。在53个拥有地方立法权的沿海城市中,32个设区的市有了地方人大立法,21个没有此类立法,而未立法的城市均为2015年新增立法主体。在80余个设区的市地方立法中,约三分之二由2015年以前已获得立法权的地方制定,约三分之一为2015年新增的设区的市的立法。从立法时间来看,2015年修改《立法法》以后立法约占总数的三分之二,而这部分立法仍以省级为主,约占三分之二,设区的市和经济特区立法共约三分之一。从立法的范围和对象来看,虽然地方人大立法文件覆盖了从渔业、旅游到交通、能源的广泛领域,但多为调整辖区全域,其中仅有个别涉海条款,针对海洋和滨海地区的专门立法仅有三分之一。涉海专门立法呈现出环境和经济分开立法的倾向:环境与经济协调类立法数量较少;环保类立法中往往只在立法目的条款中提及经济发展,缺少权利义务具体条款的规定;经济类立法中的环境保护条款则比较原则,且缺乏与环境类立法的衔接。经济类立法多为基于特定产业的立法,缺少基于海洋功能区划的立法以及整体性、综合性立法。

  增强地方在海洋经济立法和决策上的能动性并强化监督机制,关键在于增强地方法治工作中的协同性、科学性和民主性。在地方海洋保护和开发利用人大立法中,需要着重考虑的创新内容和程序新制是:采用整体性和全局性视角,按照海洋功能区划而不是行政管理的逻辑来确定立法的调整范围和对象,让经济与环境部门共同参与,在现有制度框架内实现经济、环境、社会、文化、法律等多领域专家共同参与立法论证,听取利益相关主体和一般公众的意见,等等。这些创新内容和程序新制,有助于对海洋经济和海洋生态环境保护问题进行通盘考虑。此种制度优化方案也适用于行政立法和行政决策程序。在行政决策方面,应当按照《重大行政决策程序暂行条例》提出的专家论证和公众参与的具体举措安排工作,包括其中的非强制性和倡导性规定,它们看似柔性举措,实则具有强大的影响性和生命力,有助于形成刚柔并济的海洋经济绿色发展法治保障体系。此外,还应强化地方的依法问责机制。加强新闻媒体、社会团体和公民的社会监督,透过完善责任机制和激励机制来增强地方主体性。

  (作者单位:中国人民大学法学院)

 

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