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深入推进环境污染第三方治理
2020年02月19日 08:02 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:杨顺顺 字号

内容摘要:第三方治理是吸引社会资本参与、推进生态环境保护市场化进程的重要机制,也是培育发展环境治理和生态保护市场、培育壮大环保产业的主流模式。2014年末,国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》。目前,除天津、重庆、辽宁等11个省市外,全国其他省市均已出台专门的第三方治理实施意见,且在不少领域取得了较为成功的实践经验。与此同时,也暴露出一些影响机制长效运行的突出问题,亟待重视与解决。

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  第三方治理是吸引社会资本参与、推进生态环境保护市场化进程的重要机制,也是培育发展环境治理和生态保护市场、培育壮大环保产业的主流模式。2014年末,国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》。目前,除天津、重庆、辽宁等11个省市外,全国其他省市均已出台专门的第三方治理实施意见,且在不少领域取得了较为成功的实践经验。与此同时,也暴露出一些影响机制长效运行的突出问题,亟待重视与解决。

  作为在欧美国家发展相对成熟的运作模式,第三方治理为我国转向政府、市场、企业合作共治的环境治理模式,提供了丰富借鉴。一是“财政扶持+社会化力量”模式,主要给予第三方治理研究基金、优惠贷款、专项补贴等多种形式的支持政策,而相对活跃的环境公益诉讼和社会化环境监测机制,又促进了第三方服务监管体系的完善。二是“协会共管+单位自治”模式,充分发挥行业协会在资质审查、招投标和处理事业基金管理等方面的作用,将协会培育成第三方治理的重要助手,同时引导排污单位自我治理与第三方专业治理相结合。三是利用环保高标准倒逼第三方治理模式,采用更为严密的环保法规体系和更为严格的环境标准,促使企业采取第三方治理在内的专业化治理方案。

  党的十八届三中全会以来,我国从总体要求、运营模式、市场培育、机制创新等方面,明确了环境污染第三方治理的基本框架和重点领域。在宏观政策支持下,各地第三方治理实践不断深入,呈现出以下主要特点。一是治理对象由面向污水、垃圾、典型污染物等环境要素治理,转向环境公用基础设施、工业园区及其重点企业等区域性、综合性治理领域。二是运行模式由PPP、政府购买服务等方式为主,逐步转向鼓励排污者付费,以及与排污许可证制度相结合的市场化模式。三是对参与治理的环保企业的金融支持形式开拓创新,能效信贷、绿色金融租赁、资源环境产权和治理收益权质押融资等金融产品日益多样化。四是监管执法与前置的规范化契约相匹配,国家发改委公布的规范合同文本形式,为进一步监管治理效果和明晰各方责任奠定坚实基础。

  根据笔者对相关部门和企业的调研,当前我国第三方治理实践过程中的问题与挑战主要有五个方面。一是缺乏普遍稳定的市场盈利模式。目前,环境污染第三方治理多以项目为载体,集中于水治理项目,对土壤、大气治理等领域热情偏低、激励不足。二是治理主体实力不强,研发能力偏弱,技术、资金实力难以满足一些重点领域要求。三是市场准入门槛、招投标管理、治理效果评价等治理主体约束机制不健全,企业不履约、毁约等“失信”现象时有发生。四是个别地方政府的扶持政策不够明晰,治理企业对其服务方(政府或污染企业)的履约信用存在疑虑。五是追责问责制度有待完善,第三方治理企业和委托方的法律责任界定缺乏合理依据。《关于推行环境污染第三方治理的意见》尚不能直接适用于司法领域,缺乏针对性、可操作性的细则规定。

  鉴于第三方治理提供环境公共服务的特性,建立健全环境污染第三方治理机制,既要尊重市场规律、利用市场机制,也要科学履行政府职能,充分调动参与主体的积极性。

  第一,壮大第三方治理市场规模。一是全面拓展治理领域。积极推动环境污染第三方治理向工业园区、农村地区和生活消费领域拓展,鼓励第三方治理企业创新业务模式,在餐厨和生活垃圾处理、农业面源污染、农村环境综合整治、企业能源、水资源和污染物治理等领域创新合作模式,引导第三方治理由单一业务向综合服务拓展,探索实施整体环境绩效合同服务模式。二是加快推进强制性治理。对采掘、钢铁、石化等重污染部门,以及不按要求采取治理或恢复措施的企业,由政府职能部门采用公开竞争方式引进具有治理和恢复能力的企业代为治理。三是完善治理经验推介机制。充分利用项目申报、自我推介、媒体报道,以及会议推介、现场观摩等方式,推广各地先进经验,推动第三方治理由试点示范向全面推广应用转化。

  第二,培育发展第三方治理产业。一是引导推动治理企业合作,打造龙头、领军企业。鼓励行业内部企业优化重组,打造大型企业集团或行业联盟;鼓励行业内产、学、研、金、政合作,全面提升第三方治理企业市场竞争力。二是延伸发展治理上下游产业链。积极推动环保设备相关产业发展,重点发展脱硫、脱硝、除尘等大气污染治理装备,城镇污水、有机废水、化工废水等水污染治理装备,城市生活垃圾、城市污泥、建筑废弃物等固体废弃物处理装备,废弃电子产品及污泥回收、废旧铅酸电子资源化利用等资源综合利用装备以及环境监测仪器仪表等制造业;积极培育第三方治理中介服务等企业,通过政府购买服务、项目支持等方式,积极培育定价评审、效果评审、技术咨询等一批第三方治理专业评估机构。三是通过信用管理制度,促进治理企业优胜劣汰。积极推动建立第三方治理数据库,建立涉公共服务类项目资格审查制度,完善第三方治理验收、移交制度,健全第三方治理惩处、退出机制。四是丰富治理财税金融支持方式。将环境污染治理服务商纳入信贷政策优先支持对象,开发符合环境污染第三方治理企业需求的绿色金融产品,完善第三方治理权抵押贷款、第三方治理履约保险等业务。

  第三,规范创新第三方治理盈利模式。一是建立差异化的企业营收模式,以政府为责任主体的环境公用设施等采取政府购买服务等方式付费;政府和企业为共同责任主体的工业园区或“小散”企业,可以在协商的基础上建立合同支付模式;对于企业承担主体责任的,采用委托治理和委托运营的方式并由企业付费。二是完善治理服务收费标准。根据环境治理的技术难度,明确各类污染物治理的基本收费标准,建立以政府基本定价为基础、按照市场实际情况浮动的费用支付模式。三是逐步形成基于成效考核的治理市场价格体系。优化项目成本分析,健全项目成本估算和治污效果评价体系,形成基于成本—效果的定价模式。四是建立治理效益共享机制。支持第三方治理企业参与用能权、排污权等环境权益交易,确保治理企业获得合理的经济收益。

  第四,健全完善第三方治理责任体系。一方面建立权责相应的参与主体约束机制。利用征信管理、行政执法等方式,严厉打击第三方治理中的失信行为;同时,规范相关政府部门、委托方履约行为,切实维护第三方治理企业的合法权益;对治理效果与治理目标存在明显差异的项目,依法追究相关主体责任。另一方面,完善责任追究制度。严格落实《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》,在环境服务合同中约定排污方主体责任和第三方治理责任的划分;同时积极推动制定修订国家、地方法律法规,确定委托方与第三方之间行政法律责任的转移处理方式,确保委托方和第三方治理企业承担相应法律责任。

  (本文系湖南省社会科学院智库研究专项课题“湖南绿色发展多情景仿真及绿色技术推广研究”(19ZHC15)阶段性成果)

  (作者单位:湖南省社会科学院经济研究所)

 

作者简介

姓名:杨顺顺 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:赵明豪)
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