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英国困境家庭问题及其治理评析
2019年12月02日 08:43 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李雪芹 姚德超 字号

内容摘要:“困境家庭”(troubled family)是英国经济社会发展的历史产物,也是当代英国社会治理的重点与难点。

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  “困境家庭”(troubled family)是英国经济社会发展的历史产物,也是当代英国社会治理的重点与难点。随着社会矛盾的不断积累与激化,困境家庭的犯罪与反社会行为特征也日趋明显。在此背景下,困境家庭被视为英国社会问题的根源。从“家庭干预项目”到“困境家庭计划”,英国政府试图通过家庭干预策略建立起具有复原力的家庭,从而预防犯罪与反社会行为。然而,家庭干预的治理策略与政策框架,简单化了困境家庭及其背后的复杂联系,导致其治理有效性仍面临严峻挑战。

  困境家庭引起社会关注

  家庭贫困化是欧洲国家面临的一种社会现象,与贫困相关的困境家庭一直是欧洲社会政策关注的重点对象。在英国,“困境家庭”自19世纪90年代开始取代“社会问题群体”概念而成为社会关注的焦点话题。“困境家庭”即那些存在问题并经常给周边社区带来问题、给公共部门带来高昂成本的家庭,它们通常符合下列三个或全部判断标准:涉及青少年犯罪或反社会行为、有定期逃学或辍学的孩子、有一个成人领取失业津贴、给纳税人造成高昂成本。早在1943年,英国妇女公益组织在其报告《我们的城市》中就指出,“困境家庭”是城市生活的一个特质,它们处于贫困和犯罪边缘,充斥着精神和身体缺陷。此后,“困境家庭”迅速成为英国等欧洲国家的流行语。英国政府2011年发布的报告《骚乱之后》称,英国面临多重问题的家庭数量多达50万个,这是不负责任、生活在社会底层的被遗忘的家庭。此外,英国社区与地方政府部发布的报告《倾听困境家庭》,则直接使用了“反社会的家庭”(anti-social family)措辞,将“困境家庭”等同于反社会行为。

  面对“困境家庭”带来的严峻问题,以困境家庭治理为导向的社会政策在20世纪70年代以后得到了强劲增长与扩张。如2006年,英国工党政府发起“家庭干预项目”(Family Intervention Projects),以应对困境家庭带来的反社会行为、青少年犯罪、代际弱势地位与失业问题。

  尽管如此,英国的困境家庭状况不仅没有得到改善,反而愈演愈烈。为期五年的家庭干预项目刚刚结束不到半年,英国即爆发了大规模社会骚乱。2011年8月6日,英国伦敦北部的托特纳姆发生因黑人马克·达根被警察射杀事件引发的抗议游行,抗议活动随即发展为大规模骚乱与反社会行为,至8月7日,骚乱蔓延至伦敦市内12个区。8月8日,骚乱席卷了英格兰、威尔士的66个地区,并一直持续到8月10日才结束。英国政府的调查报告称,5天内约有1.5万人参与了骚乱,期间共发生枪杀、暴力伤害、纵火、入室抢劫等案件5000多起,其中克里登、伯明翰、曼彻斯特与伦敦的萨瑟克、盖林顿等31个城市(市区)发生的刑事案件均在45起以上,最高达430起,骚乱造成的经济损失约90亿英镑。“困境家庭”一词演变为21世纪英国反社会行为的代名词。

  为什么这么多人被卷入骚乱?英国政府将矛头指向困境家庭。在这种背景下,治理困境家庭就成为英国政府应对各种社会矛盾冲突的首要任务。2012年4月,保守党和自民党联合政府发起一项新的“困境家庭计划”(Troubled Family Programme),其目标是到2015年,扭转12万个家庭的生活,包括促使孩子返回学校、减少犯罪和反社会行为、促使成人重返工作岗位,三年内共投资4.48亿英镑。2015年,“困境家庭计划”进入第二阶段,保守党和自民党联合政府扩大了困境家庭干预服务的规模,计划在2015—2020年间投资9.2亿英镑,使另外40万个困境家庭获得显著的、持续的改善。

  通过家庭复原力

  消除社会结构性不平等

  2019年3月,英国政府发布了“困境家庭计划2018—2019”第三次年度评估报告《建立有复原力的家庭》,该报告宣称,“困境家庭计划”使得那些受干预的家庭更具有复原力,超过17万个家庭在他们面临的所有突出问题上取得了显著且持续的改善。然而,“困境家庭计划”究竟能在多大程度上帮助困境家庭建立复原力,并最终使英国社会摆脱困境家庭带来的“反社会”困扰?显然,对于英国政府而言,这是一个极具挑战性的问题。

  首先,“困境家庭计划”难以治疗“困境家庭”之标。这是因为,一方面,在“困境家庭计划”的政策框架中,困境家庭被污名化为一种病态的、需要治疗的家庭,这使得困境家庭丧失了话语权,“那些经历多重不利条件和严重物质困难的人的声音很少被听到,或者说,最坏的情况下,被压制”。另一方面,“困境家庭计划”采用了一种按结果付费(Payment by Results)的财政模式,也就是说,地方政府只有在取得所期望的结果的基础上,才能获得财政拨款。按结果付费的财政模式,导致家庭干预服务将注意力和资源集中在那些根据可衡量标准更容易实现转变的家庭或家庭问题身上,从而忽视家庭健康、养育模式及其代际传递等长期性问题。事实上,尊重家庭的权利,承认家庭的正当需求并及时予以回应,充分认识家庭生活的复杂性与长期性,是治理困境家庭的基础。然而,“困境家庭计划”仅仅聚焦于“治疗”家庭成员的“症状”,忽视家庭生活的复杂社会联系,缺乏预防家庭问题的长远意识,因而其“疗效”势必非常有限,家庭复原力建设自然也困难重重。

  其次,“困境家庭计划”难以治疗“结构性不平等”之本。按照英国政府的治理逻辑,困境家庭是反社会行为等社会问题的根源,要防止反社会行为等社会问题,就必须通过家庭干预服务使困境家庭建立起复原能力,从而摆脱困境。另外,无论是当下的“困境家庭计划”,还是此前的“家庭干预项目”,其政策议程的重点都是强调家庭的责任——防止和减少犯罪与反社会行为。然而,困境家庭及其面临的突出问题是长期处于逆境的结果,包括贫困及其由此引发的代际劣势、健康问题、子女教育问题与住房问题等,而这一切源于极度不平等的经济社会结构。

  最后,社会财富分配不平衡的困境家庭根源难以消除。英国是贫富差距最大也是不平等程度最高的欧洲国家之一。乐施会发布的一份调查报告称,英国占人口总数10%的富人拥有国家财富的54%,其中最富裕的1%人口拥有的财富相当于国家财富的1/4,而占人口总数20%的贫困人口仅拥有国家财富的0.8%。从收入水平来看,英国平等基金会的数据显示,2017年英国最贫困的20%人口的主要收入平均为7383英镑,而最富有的20%人口则是88776英镑。大约410万儿童生活贫困。贫困不仅使得底层人群和家庭难以维持生计,而且也使得他们更容易遭受教育、就业、医疗服务的不平等。比如,英国社会流动和儿童贫困委员会的调查发现,英国政治、媒体、商业、公共部门中的高级岗位大部分由毕业于私立中学的人士掌握。不断拉大的贫富差距反过来又衍生出更严重的社会不平等现象,并加剧社会分裂。伦敦托特纳姆社区即是英国社会极度不平等的一个缩影——贫困、失业、缺少受教育机会、严重的种族歧视与社会排斥等,多种形式的严重不平等混杂在一起。在枪杀事件的催化下,底层民众对社会不公的愤慨情绪与要求社会公正的诉求最终演变为极端化行为。

  可见,英国社会矛盾冲突尖锐化得不到根本遏制是“反社会的”困境家庭潜在的深层次促成因素。因此,要治理困境家庭,防止其反社会或极端化行为,就必须加大社会改革力度,大力推进社会平等的进程。遗憾的是,“困境家庭计划”有意无意地忽略了这些更广泛的社会背景与宏观经济因素。

 

  (本文系国家社科基金项目“农村贫困妇女非农就业服务研究”(18BZZ100)阶段性成果)

  (作者单位:湖南财政经济学院公共管理学院)

 

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姓名:李雪芹 姚德超 工作单位:

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