我国经济社会转型以“渐进式变迁”为基础。这种变迁的发生，以政策调整而非体制改革为基础。所以，要理解中国的经济社会改革过程，关键是理解我国的政策过程逻辑。

　　“顶层设计—地方细则”是一种理论传统

　　在我国，“顶层设计—地方细则”模式是非常重要的治理模式。现实中，对于某些需要整体性回应的政策问题，中央政府会出台指导性文件，然后通过赋予某一层级地方政府制定“细则”的权力，由此地方细则—顶层设计一道构成了特定政策的总体。这一政策过程，从中央政府的政策设计、中央政府的政策锚定到地方政府的细则制定，既可以实现中央政府对政策议程的把控，又可以兼顾地方的“灵活性”，是我国典型的国家治理模式。

　　以社会建构—政策设计理论为视角，构建解释中国顶层设计—地方细则的理论基础，需要理解中国的制度情境与政策问题本身的互动。而随着我国决策过程的开放，政策过程已经从原来的“关门决策”逐渐过渡到“开放决策”，这加深了对某些社会问题进行整体回应的必要性。在这一过程中，外部社会群体会在整体上对政府施加压力、建构社会问题，从而改变政府的政策议程和决策。理论上看，一方面是政策本身的属性影响政治过程；另一方面，在政策过程视角下，政策会产生复杂的资源效应以及话语效应，从而对政治过程产生影响。基于中国的制度情境，在社会建构和政策设计框架下，洞察顶层设计—地方细则过程，我们发现政策研究的一个深刻的理论传统——政策影响政治的理论。

　　“政策建构政治”的两个维度

　　对于我国的“顶层设计—地方细则”过程，“政策建构政治”是一个恰当而又合适的逻辑概念。“政策建构政治”包括两个维度的建构过程：维度一，政策属性对政治过程的影响；维度二，在“顶层设计—地方细则”的过程中，顶层设计对政策子系统的重塑以及对次级政策子系统的建构效应。

　　从政策属性来看，“顶层设计—地方细则”往往源自中央政府进行整体性回应的需要。这种整体性，意味着分散的、基于地方政府的回应无法在整体上回应外部政策的压力，此时，中央政府必须在整体上对政策进行“表态”。正是在这一时间段，中央政府被置于意义和利益的丛林之中，中央政府的政策设计往往是一种“政治协商”的结果。而这一协商往往是以中央政府以及特定政府部门占据“中心性”角色为基础的。中央政府可以利用非常多样化的话语框架实现政策场域的社会建构，进而改变和锚定特定政策场域被建构的逻辑，操纵政策问题、政策工具以及目标人群被建构的逻辑，从而实现政策设计。这一操纵和建构的过程也会产生系统的分配效应：目标人群的“区隔”和再造，以及不同目标人群的政治资源，二者一道可以解释政策设计的结果，以及政策收益和负担的分配。

　　从“顶层设计”的建构效应来看，基于整体性政策压力回应的“顶层设计”会对政策过程进行“锚定”。这种锚定主要包括三层逻辑：逻辑一，政策框架结构化。此时，有关政策争论会内嵌于特定“政策框架”之内。逻辑二，“顶层设计”重塑纵向的决策权分配，随着“决策权”下沉，“顶层设计”创造了更多的次级政策子系统，进而创造了“新的政治”。逻辑三，在政策锚定的过程中，对于不同的目标人群，无论是事实上的还是象征性的“赋权”，都会显著影响政策变迁的逻辑。例如，某些关键目标人群的政策参与策略会发生改变，影响政策变迁。最终，“顶层设计”创造了新的议题，也创造了特定议题之内的新的政治。在政策建构的“约束”之下，基于“新的政治”，地方政府会基于自身的政治经济环境，在政策框架下进行政策“再设计”，从而在整体上重构政策的整个逻辑。