西方公共行政通过在政府的治理分工中逐渐承担合理性（管理主义）角色，中立有效地执行决策和提供公共服务，确立了自身的学科合法性地位。在20世纪后期西方的私有化、市场化运动和企业型政府改革中，市场逐渐替换了公共行政的合理性（管理主义）角色，进而否定了政府的治理功能，形成市场至上。其实20世纪中期以来，西方公共行政的治理角色就已经发生了改变，市场至上否定公共行政治理角色的预设已经没有了对象，但直至黑堡学派在论证中给予公共行政新的治理角色以合法性，才明确回击了市场至上对政府治理功能的破坏。

　　在治理分工中获得合理角色

　　西方近代历史中一直存在用“分”的思想来解决治理问题。首先典型的是启蒙思想的分权治理，思想过程逐渐展示了从国家概念中分离出政府及其行政，以及他们开展治理的群体是什么样子。政府是不同于国家的概念，但前者是以后者为基础的。

　　在进一步“分”的思想中，能看到与政治相对的公共行政。所谓新的“分”的思想不是孟德斯鸠的政治权力分离制衡，而是公共行政领域熟知的政治与政府行政的分立，只不过因为政治的内容不同（从政党政治、立法权力到政府政治），公共行政逐渐在“分”中获得它的身份。

　　其后沿着古德诺和韦伯设定的方向，在相对于政府政治而言的层面上，作为治理中合理角色的公共行政形象逐渐清晰，主要表现为：首先，西方20世纪20年代以来公共行政被广泛接受；其次，在西方近代政府观念中依托于文官的公共行政在职业化、专业化建设中队伍不断扩大，到了20世纪20年代的胡佛总统时期，这个比例已经达到80%（当然，不能排除总统有借此扩大其政治权力的目的）。简言之，在西方近代政府的治理分工中公共行政逐渐清晰的身份是承担治理的合理角色，理想状态就是有效地、专业地、中立地执行决策（提供公共服务）。