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完善地方人大规范性文件备案审查制度
2019年06月12日 09:35 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:曾庆辉 王永杰 字号

内容摘要:完善地方人大规范性文件备案审查制度?筵曾庆辉王永杰规范性文件备案审查,是各级人大常委会开展法律监督的重要手段,也是全面依法治国的一项重要制度设计。修改后的《立法法》进一步健全了备案审查相关制度、强化审查刚性并加大审查力度。根据中央要求和《立法法》规定,实现备案审查全覆盖、完善备案审查制度、强化备案审查实效是大势所趋。规范性文件备案审查的制度化与规范化当前,备案审查制度正处于全面完善的关键时期,我们要贯彻落实党的十八大以来党中央的有关重要决策精神,以加强备案审查制度和能力建设为基础,以保障宪法法律正确实施、推动全面深化改革全面依法治国决策部署落实为重点。

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  规范性文件备案审查,是各级人大常委会开展法律监督的重要手段,也是全面依法治国的一项重要制度设计。党的十八届三中、四中全会和党的十九大、十九届二中全会对备案审查工作均提出了明确要求。修改后的《立法法》进一步健全了备案审查相关制度、强化审查刚性并加大审查力度。根据中央要求和《立法法》规定,实现备案审查全覆盖、完善备案审查制度、强化备案审查实效是大势所趋。

  规范性文件备案审查亟待改进

  从整体情况看,规范性文件备案审查工作进展还不平衡、效果不明显,依然是法定监督方式中的最大短板,目前还处于“形式大于内容”的探索完善阶段,尚存在诸多亟待改进、加强的薄弱环节。

  (一)各地对规范性文件范围的界定标准不尽一致。按照法律法规规定,凡涉及公民、法人和其他组织权利义务,且具有普遍约束力、可以反复适用的文件均属于规范性文件范畴,需报备审查。但部分地方制定机关对文件“规范性”尺度标准把握上有差异,致使有些应该纳入报备审查的规范性文件未被纳入,也有的制定机关仅以文件名称和文种形式进行判断,将一些不属于规范性文件的内部规定、工作方案、表彰奖励等文件进行报备。另外,格式不规范、报送材料不完整等问题也比较突出,为审查工作带来不少麻烦。

  (二)备案审查队伍力量薄弱,人员数量和能力还难以适应工作需要。审查规范性文件是一项法律性、政策性、技术性都很强的工作。总体来看,各地人大规范性文件备案审查工作机构不够健全、工作力量薄弱、有法律背景和法治实践经验的专业人员缺乏等问题比较突出,难以有效行使对规范性文件的实质性审查。至于基层人大常委会,备案审查的机构和人员更为薄弱,一人一委的现象较为普遍。

  (三)党委、人大、政府之间联系衔接互联互通不够。与党委、政府相比,各级人大系统的备案审查信息化建设相对滞后,目前主要还是依靠纸质文件进行报备,以传统模式审查。另外,党委、人大和政府之间备案审查工作均相对封闭独立,备案审查工作各管一摊,各自为政,相互之间互联互通和衔接联动机制至今没有建立运转,迫切需要以信息化建设为切入口,建立统一的规范性文件备案审查信息平台,实现党委、人大和政府之间以及文件制定主体、报送主体和备案审查主体之间互联互通和无缝衔接联动。

  (四)备案审查制度化建设不健全。随着备案审查工作实践的推进,有关备案范围、审查标准、审查程序等方面的问题越来越成为加强和改进备案审查工作和制度建设中的重要问题。一些比较规范可行的做法需要总结,一些程序性、原则性的问题亟待明确,有关审查纠错的刚性力度需要进一步落实。特别是立法法修改后,立法监督方面增加了有关主动审查、常委会工作机构可以提出书面研究意见等一些新的要求和措施,这些都需要结合实践工作予以研究落实、形成制度,以提高备案审查工作质量和效率。

  规范性文件备案审查的制度化与规范化

  当前,备案审查制度正处于全面完善的关键时期,我们要贯彻落实党的十八大以来党中央的有关重要决策精神,以加强备案审查制度和能力建设为基础,以保障宪法法律正确实施、推动全面深化改革全面依法治国决策部署落实为重点,着力推动备案审查工作制度化、规范化。

  (一)明确界定备案审查的范围。准确把握规范性文件的界定标准,是顺利开展备案审查工作的前提和基础。判断文件是否需要报备,不能拘泥于文件的标题名称,而应重点放在其内容的审查上,要把握其普遍约束性、反复适用性等特征,凡文件内容涉及公民权利义务或行政管理相对人法定权益的,都应当作为规范性文件进行报备审查,做到应备必报。建议将规范性文件的范围、标准等进行补充细化和完善,使文件备案审查的范围更加明确、清晰,标准更为具体并具可操作性、可执行性。

  (二)进一步加强能力建设,提高备案审查工作整体水平。面对长期以来备案审查工作存在的审查能力不足的问题,我们要以备案审查能力建设为核心,进一步加强规范性文件备案审查工作组织领导,优化机构设置,强化岗位职责、人员力量等保障措施,自上而下切实推进解决。要始终坚持和依靠党的领导,把党的领导贯穿于备案审查工作的全过程,及时研究解决备案审查工作中的问题和困难。要加强备审队伍建设,选配业务素养高、工作经验丰富、作风过硬、敢于担当的人员充实备案审查工作机构。要善于借力借智,建立健全专家智库,整合审查资源,形成审查合力,为制定规范性文件和深化备案审查工作提供智力支撑。

  (三)推进党委、人大和政府等各方面的备案审查工作互联互通。鉴于规范性文件备案审查工作涉及的部门较多,需要各职能主体各司其职、各尽其责、协调配合,共同发挥作用。为此,建议人大常委会信息中心加大平台系统整合力度,在人大系统内部建立健全常委会信息中心、法制工作机构与各专门委员会之间的沟通协调共享机制,形成工作合力;建立健全同级党委、人大和政府部门之间的备案审查衔接联动机制,将党政联合发文或以领导小组名义制发的文件统一纳入备案审查范围,并明确各自的备案审查主体责任;加强人大与政府之间、各级人大常委会之间、各级政府之间的横向纵向联系与沟通,及时弥补当前备案审查工作的“短板”,改变目前部分规范性文件仍游离于备案审查监管范围之外的现状。

  (四)强化纠错刚性要求和力度。拓宽法定机关、公民和其他组织审查要求、审查建议的提出渠道,积极回应社会关切。对于审查要求和审查建议,要认真研究处理并及时进行反馈。在审查对象上,要重点加强对政府规章特别是新赋予立法权的设区市人大的法规的审查;在审查内容上,对是否突破、规避国家法律法规,增加部门权力或者减轻部门责任等问题进行审查。同时重点对规范性文件是否符合社会主义核心价值观、是否适应“放管服”改革或者优化营商环境建设等要求进行审查。要提高沟通协调和督办工作力度,发现存在违法或者不适当情形的,及时向制定机关提出书面审查意见,对经审查确实存在需要纠正的问题的,要坚决依法予以纠正。

 

  (本文系北京政治文明建设研究基地课题“规范性文件备案审查制度研究”(19zzwm012)阶段性成果)

  (作者单位:西南交通大学公共政策研究中心)

 

作者简介

姓名:曾庆辉 王永杰 工作单位:西南交通大学公共政策研究中心

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:韩卓吾)
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