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改善重大行政决策的听证效果
2019年05月15日 08:15 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:石肖雪 字号
关键词:听证;重大行政决策;政策形成活动

内容摘要:听证是我国行政程序制度的重要组成部分。2017年国务院法制办公布的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》更是设置了以听证会为核心的公众参与环节。但与行政处罚、行政许可等传统领域相比,价格听证、行政决策听证的效果很难说差强人意。

关键词:听证;重大行政决策;政策形成活动

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  听证是我国行政程序制度的重要组成部分。2017年国务院法制办公布的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》更是设置了以听证会为核心的公众参与环节。但与行政处罚、行政许可等传统领域相比,价格听证、行政决策听证的效果很难说差强人意。其实以重大行政决策为代表的行政活动,与传统个案决定已有很大差别,而代表了行政机关制定政策、形成秩序的“立法性”功能,我们不妨称之为政策形成活动。在政策形成过程中的听证程序,听证代表的选取、听证信息的提供、听证沟通的方式等都有不同于传统听证的特点,如能作针对性的调整,将有利于重大行政决策听证效果的提升。

  听证代表的选取

  关于听证代表的选取,在重大行政决策听证中应关注代表的全面性。相关法规范一般都明确了听证会中不同利益关系或持不同意见的各方听证代表人数应当大致相当。而其中一个值得关注的情况是,部分地方性的重大行政决策听证办法要求,报名参加听证会的公民,除了提供个人简历相关信息外,还应提交对听证事项的意见摘要。那么此要求用意为何?公民提交的这些信息,通常服务于上述听证代表构成比例的要求。不过在这一制度安排中,为了避免对参加听证的群体作不当筛选,有必要增加的措施是,要求行政机关向申请者提供没有入选听证代表的理由并予以公开,从而保证听证代表选取的公正性。

  要求行政机关利用有限的行政资源,从完全陌生的申请者中筛选出合适的听证代表,确实非常困难。很多时候行政机关往往是借助于身份、职业、专长等信息,而不是申请人所持立场这样的因素,来确定听证代表的名单。当然,这一问题归根结底还是源于利益相关主体及其所代表的信息没有被组织化,也就是行政机关面对分散的信息,需要以一定的方式予以甄别,判断听证申请人是否能代表特定群体,以及其所代表的是否为政策形成中所需要的有效信息。

  听证信息的提供

  在听证会召开前,行政机关需要告知听证代表的主要信息为,政策草案以及相关理由、依据和背景资料等。仔细考察行政机关提供信息的行为,其实存在一个程度的问题。如果行政机关过于详细地表明形成草案的理由、论据以及其所考虑到的政策性因素,则会对听证代表的意见表达产生诱导,进而限制讨论的充分性;但如果行政机关只提供一个结论性的文本,那么听证代表在表达意见时可能会过于宽泛,不利于讨论的集中。

  一个可行的方法是,政策草案制定者在听证会之前先与听证代表进行初步沟通,筛选出具体的争点,再在听证会上集中探讨,也就是政策制定过程中的沟通可以甚至应当是多轮并逐渐深入的。这在一些地方实践中已经出现,比如在听证会之前召开“恳谈会”“商议会”,由行政机关对政策草案进行说明,听证代表畅所欲言、发表意见。不过针对这种初步沟通,在目的和形式上都有值得注意的地方。在目的上,听证之前的交流会不应是正式听证前的“演练”,甚至是对异议代表的“说服”。在形式上,为降低提前沟通的成本,此种交流通常会非公开进行,也没有其他监督主体,那么为了避免出现上述目的的异化,应适当增加公开性的要求。因此,听证前的交流会,目的和内容上应集中于对主要争议点的明确,同时也应当形成会议记录和纪要以供查阅。这样既能使听证代表提前对相关信息有深度了解,又对关键议题和信息进行了筛选,从而降低了正式听证的沟通成本。

  听证沟通的方式

  仔细观察实践中的听证会可以发现,目前的决策型听证会大多采取的是类似投票的方式。对于政策方案中比较核心且可能引起较大争议的问题,行政机关通常会形成两个非常详细的备选方案,并在听证材料中对每个方案的优劣进行比较分析。之所以采取这样的沟通方式,主要源于目前制度下存在的内在成本和外在成本两个方面。

  第一,在各方权益需求没有组织化的情况下,分散式的信息获取和交换,本身成本高昂但收效甚微,是为沟通的内在成本。要降低这一成本,只能在沟通的方式上进行简化,最为简单的方式就是提供二选一的方案,请听证代表用直接表达偏好的方式来减少信息处理的成本。第二,复杂政策方案的形成,多中心、多元化冲突关系的协调,通常很难通过单次沟通予以实现。那么听证程序所包含的公权力机关与私人的沟通,以及行政机关主持下的私人主体之间的协调,就应当是反复多次的。但是,目前对于听证会的定位是非常正式化的,过于正式化的沟通如要反复进行,行政成本就会变得非常高昂,是为沟通的外在成本。

  通过投票来对重大行政决策的方案进行选择,能够很好地应对上述两方面成本,但一定程度忽略了听证的本质,仅仅是投票,通常很少包含对核心议题的论证。那么能够改进的,一方面自然是上文提及的,进行各方权益需求的组织化,也就是听证代表需要将其所属的利益群体的诉求以及理由进行整理归纳,并以据理论证而非表达偏好的方式呈现出来。事实上组织化本来就是对分散、矛盾信息进行集中的过程,这就通过将信息整合的过程予以提前,并交由信息掌握者来实施,降低了原本附加在听证过程中的内在成本。另一方面,需要把握听证作为理性沟通的核心内涵,而不需要把政策形成中的听证固定化为正式的听证会,以此可以降低沟通的外在成本。在符合正当程序原则的基础上,各种形式的听证程序,都应当成为重大决策过程中公共利益吸纳个人利益,并在此之间进行协调的一种方式。实践中行政机关在正式听证前后组织召开的交流会,以及通过网络平台进行的意见征求活动,都是对正式沟通程序的一种补充,均可被纳入重大行政决策听取公众意见的体系之中。

 

  (作者单位:苏州大学王健法学院)

 

作者简介

姓名:石肖雪 工作单位:苏州大学王健法学院

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