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从“脱欧”到“拖”欧:英国国内的政治逻辑
2019年04月24日 07:37 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:孙润南 字号

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  尽管英国首相特蕾莎·梅尽力周旋,英国依然没有在脱欧截止期限2019年3月29日完成脱欧进程。自2016年6月,英国脱欧公投民众以52%比48%选择脱欧开始,到特蕾莎·梅经过议会授权,触发《里斯本条约》第50条,两年多的时间内,脱欧进程变成了“拖”欧进程,英国政府与欧盟达成的脱欧协议,在英国下议院的投票中已经被否决了三次(分别是2019年1月15日432∶202;3月12日391∶242;3月29日344∶286)。从“脱欧”到“拖”欧,表面看是英国议会与欧盟之间的拉锯战,但其背后的政治逻辑还需要回归英国国内政治去寻找答案。

  悬浮议会破坏行政权

  与立法权的联动关系

  英国“威斯敏斯特模式”被人称道的关键,在于议会立法权力与行政权力联动的“议行合一”机制,可以发挥宪政体制的最大功效,而串联这一联动机制的组织,就是政党。英国民众通过选票选举选区议员,同时其归属的政党占据该议员的议会席位。大选结束后,由议会中占据绝对多数的政党组织内阁,掌握政府的行政权力,同时因为其在议会中占据多数议席,进而在本党统一的前提下也掌握了立法权力。这种立法权与行政权通过执政党作为权力转移渠道向内阁集中的“议行合一”体制,是决定英国政治现实最根本的政治逻辑。但是,当英国选举后,任何政党都没有在下议院获得绝对多数席位,因而必然会出现少数派政府或者联合政府的特定形式,被称为悬浮议会。2017年,特蕾莎·梅为了获得英国选民的更强授权,并争取更多的议会席位而开启提前大选,结果产生了悬浮议会。梅在大选后建立了保守党一党少数派内阁,为了维持保守党执政地位,不得不与北爱尔兰民主统一党达成内阁外支持协议。但是,少数派政党虽然掌握行政权力,却丧失了对于议会立法权的掌控,悬浮议会对于英国行政权与立法权协同机制的破坏,也是梅的脱欧协议难以得到议会通过的制度原因。

  行政权与立法权重塑

  加剧权力对抗

  二战后英国稳定的政治形态,导致了行政权与立法权向内阁集中的趋势,但是随着悬浮议会的产生,行政权与立法权的关系被重塑了。而脱欧这一进程,成为了内阁与议会权力转移的主要场域。自脱欧进程开始,对于脱欧进程主导权的争夺就一直持续——从梅政府试图绕过议会以行政权力触发《里斯本条约》第50条,到“米勒案”引发的司法权力裁定,议会主权得到尊重,再到脱欧进程中,不断有议员提出由议会主导脱欧进程。行政权与立法权重塑的过程中,在实际上提升了议会立法权威,同时不断削弱了政府的行政能力,议会权力复归显而易见。但是这种复归,并没有带动“议行合一”机制向提升治理绩效的方向发展,相反因为行政权与立法权关系的重塑,形成了事实上的分权机制,从原本卢梭的传统走向了洛克的设计。尤其2017年大选后,执政党和反对党在议席占比不断接近,政府与反对派之间势力相仿,导致对抗加剧,共识难存,尤其议会内各党派,乃至党派内部分歧不断,如此缺乏共识空间的议会,使得议会权力复归后直接导致了当前政治困境。

  政党内部分歧导致共识难存

  “光荣的孤立”传统,实际贯穿了英国历史。而英国疑欧的种子,从1975年第一次全民公投决定加入欧共体时就已经埋下。而保守党对于欧洲问题的深刻分歧,从撒切尔夫人在布鲁日演讲后就不断激化。卡梅伦原本试图通过2016年的脱欧全民公投来弥合保守党内部关于欧洲问题的分歧,可惜意外的结果扩大了这种分歧。即使经过了2017年提前大选换届,保守党内分歧并没有缩小,尤其三次对于本党政府脱欧协议的表决中,都有超过三分之一的保守党议员投出反对票,这其中甚至包括内阁成员。在这个过程中,今年2月以来, 4位保守党议员公开宣布退党。与此同时,“女王陛下忠诚的反对派”工党分歧不断,科尔宾本身强烈的左派色彩一直被本党成员诟病,今年2月,工党连续9位议员宣布脱党,其中8位与3位前保守党议员成立下议院独立小组。当前英国政党在欧盟问题上的裂痕凸显,不仅党派之间缺乏共识空间,而且党派内部分歧激烈,成为当前脱欧困境的直接原因。在保守党内部分歧难以解决的情况下,梅也选择向科尔宾寻求共识,如果两党领袖可以放弃成见达成共识,可能是脱欧的最优解。

  脱欧困境折射代议制民主危机

  “脱欧”进程已经变成“拖”欧,还需要进一步回答为什么脱欧如此重大的政治决定最终交由全民公投这一直接民主程序作决定。实际上,全民公投在英国历史上只有三次,成为政府为其行为寻求合法性支持的民主程序。尤其是悬浮议会状态下,行政权与立法权重塑过程中,行政权劣势的情况下,需要由人民主权背书的全民公投为政府的行政权力提供合法性支持。但可惜的是,卡梅伦试图通过人民主权的支持,来弥合党内分歧和议会分歧,为其政府行政权力获取更大的“授权”,在脱欧公投这个“赌博”里失败了。这一失败暴露了代议制民主深藏的风险,即人民与代表之间矛盾的风险。代议制民主,本身应该通过人民授权代表,代表人民的利益,理智地作出符合人民利益的政治决定。但因为代表之间无法形成共识,导致政府行政能力下降,希望通过全民公投获得人民更大的授权,但却引发了人民与代表之间的矛盾,这成为英国脱欧困境最深层次的原因。

 

  (作者单位:中国人民大学国际关系学院政治学系、墨尔本大学政治学系)

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姓名:孙润南 工作单位:

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