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在中国实践中发展税收法定原则
2018年10月31日 07:31 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王文婷 字号

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  税收法定原则于20世纪80年代进入中国,源于实践对其迫切需求。为在制度层面满足纳税人对稳定性和统一性追求,同时,限制行政机关在税收立法及执法过程中的自由裁量权,较高层级的税收法律规范提供成为突破桎梏的关键。税收法定原则的基本理论引入为原则走向实践完成了奠基性工作。《宪法》和《税收征收管理法》在立法层面提供了该原则的制度依据。在近四十年的发展过程中,税收法定原则的内涵在实践中不断丰富。

  税收法定原则落地中国的契机

  中国税收法定原则的实践与理论始终处于相互需求和滋养的关系之中。同时,税法作为一种跨学科制度始终在适应经济和文化的大环境中成长。

  中国在整个80年代一直尝试给予不同所有制企业以更大自治权。一方面解放公有制经济部门,与此同时对显著增长的私有制经济部门保持宽容态度。此时,税收对于企业而言是新鲜事物。最初,税收主要以行政规章文件存在。国务院于1982年清理各部门在税收方面自行作出的规定时发现,限制各地方各部门超越权限擅自决定的税收减免成为紧迫任务。这种没有明确标准的税收减免政策存在可能引发恶性税收竞争的风险。可见,缺乏较高层级法律形式载体的税收无法提供立法、执法、守法上的稳定性和统一性。破解这一屏障的关键在于提供达成共识的较高层级制度。因此,税收法定原则植入中国是“依法治税”的现实需要。

  任何一种原则的确立需要相关理论作为积淀。一般认为,税收法定原则最早是在1989年作为西方国家税法的四大基本原则之一被介绍至中国。中国当代民商法泰斗谢怀栻先生在《西方税法的几个基本原则》中详细地论述了税收法定原则。以此为先声,税收法定原则为税法研究者所关注并开始为此精耕。税收法定原则,是指由立法者决定税收要素的税法基本原则。即如果没有相应法律作依据,政府不能征税,公民也没有纳税的义务。需要强调的是,税收法定原则中的“法”,仅限于狭义的法律,即立法机关通过法定程序制定的法律文件。在我国,指全国人大及其常委会制定的法律,而不包括行政机关制定的行政法规、规章及其他规范性文件。税收法定原则旨在强调税收基本问题的民主化和法定化,其核心是人民的同意。强调税收法定原则不仅具有推进民主法治、保护纳税人权利的功能,还有助于凝聚和提升人民对税收的心理认同,从而提高遵从度,增强政府的公信力,化解潜在的社会矛盾。因此,它将成为国家治理现代化和依法治国战略的关键举措。

  税收法定原则化解中国问题

  经过全体纳税人代表机关达成共识的税收制度稳定运行时,对经济会产生积极影响。同时,其对于民主政治进程会起到推进作用。从经济、政治、社会多位一体的国家治理角度考察,全面落实税收法定原则无疑具有重大且深远的意义。

  首先,税收法定原则可为市场经济发展营造稳定、公平的税法环境。税收法定原则最初进入中国时,我国已经基本建立起市场经济的初步框架,但尚未建立起法治的市场经济。体现在税收领域,多数税种未上升至法律层级,税收以低位阶的形式载体而存在。因此,导致纳税人的财产在安全、经营自由等方面缺少较稳固的保障。鉴于此,税收法定原则促进市场经济发展的首要体现,就是通过充实和完善税法体系,设计科学的现代税制,为市场主体提供稳定的预期和行为指引。其次,税收法定原则有利于推进我国的民主法治进程。税收的征收是将私人财产转化成公共财产的过程,在税收法定原则的指引下,广大纳税人间接或直接参与税收的征收、管理和使用活动,行使纳税人权利,可以大大增强纳税人的法治意识和民主能力。

  税收法定原则在中国实践的制度保障在于《宪法》及《税收征收管理法》对其的明确。《宪法》第56条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这是税收法定原则的宪法根据。《税收征收管理法》第3条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”这一规定使税收法定原则在制度层面获得了进一步的明确。

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