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公益诉讼“国家化”的反思
2018年08月29日 07:03 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:陈杭平 字号
关键词:公益诉讼;检察机关;诉讼案件;社会组织

内容摘要:自2012年《民事诉讼法》第55条首次规定公益诉讼以来,我国通过立法及司法解释对公益诉讼的原告资格作了相当严格的限制,体现了公益诉讼“国家化”的趋势。最后,随着检察机关职能调整与转型,经过两年卓有成效的提起公益诉讼试点, 2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》分别予以修改,规定检察机关有资格提起民事、行政公益诉讼。自此公益诉讼成为检察机关保持、扩张权能的主要抓手之一,相应的,检察机关成为公益诉讼最重要的发起主体。有理由相信,随着2018年 3月两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将检察机关正式确立为“公益诉讼起诉人”,检察机关将在民事、行政公益诉讼中发挥更加重要的作用。

关键词:公益诉讼;检察机关;诉讼案件;社会组织

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  一方面,应当看到公益诉讼“国家化”是中国独特之“国家—社会”总体关系的局部体现,既有其必然性,也有其合理性。另一方面,公益诉讼的“国家化”实为社会公共利益保护的国家内在化。

 

  在理论上,诉讼请求是甄别公益诉讼与私益诉讼的主要根据。如果原告请求法院通过判决维护不确定多数人的利益,属于公益诉讼;如果原告请求实现个体权利,即使判决具有影响案外多数人的“外部性”,仍属于私益诉讼。在此意义上,消费者诉请退卡、退费,环境污染受害者诉请赔偿人身或财产损失,行政相对人诉请撤销具体行政行为等均属于私益诉讼的范畴。但将提起公益诉讼的资格一般性地赋予社会组织、个人,还是限定在行政机关、司法机关、具有官方色彩的社会组织,体现了公益诉讼“社会化”还是“国家化”的政策考量与制度安排。

  自2012年《民事诉讼法》第55条首次规定公益诉讼以来,我国通过立法及司法解释对公益诉讼的原告资格作了相当严格的限制,体现了公益诉讼“国家化”的趋势。首先,有资格提起公益诉讼的仅限行政机关、法定社会团体(组织)与检察机关,而排斥个人及一般组织。其次,社会团体(组织)中符合原告资格的标准较高。例如,2014年实施的《消费者权益保护法》第47条规定,仅中国消费者协会以及在省一级设立的消费者协会有资格提起消费者公益诉讼;2015年实施的《环境保护法》第58条规定,仅依法在设区的市级以上政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织有资格提起环境公益诉讼。前者总数仅33个,后者较多,据统计达700多个。最后,随着检察机关职能调整与转型,经过两年卓有成效的提起公益诉讼试点,2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》分别予以修改,规定检察机关有资格提起民事、行政公益诉讼。自此公益诉讼成为检察机关保持、扩张权能的主要抓手之一,相应的,检察机关成为公益诉讼最重要的发起主体。

  受公益诉讼“国家化”制度安排的影响,实践中公益诉讼的提起日趋向检察机关收敛。对比社会团体(组织)与检察机关分别提起公益诉讼的数量,可见端倪。据2018年最高人民法院工作报告,2013—2017年检察机关提起的环境公益诉讼案件达1383件,同期社会组织提起的环境公益诉讼案件252件,后者仅为前者的18.2%。而有资格提起环境公益诉讼的700多个社会组织中,据统计,过去三年只有25个社会组织提起过,且多数是几个社会组织作为共同原告起诉。有理由相信,随着2018年3月两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将检察机关正式确立为“公益诉讼起诉人”,检察机关将在民事、行政公益诉讼中发挥更加重要的作用。而社会团体(组织)在维护社会公共利益的格局中将日渐边缘化。对此,不能不引起理论上的重视与反思。

  一方面,应当看到公益诉讼“国家化”是中国独特之“国家—社会”总体关系的局部体现,既有其必然性,也有其合理性。与西方具有悠久的市民社会传统迥异,我国古代直至前近代虽然始终是小“国家”(“皇权不下县”),但民间有如“袋中的一个个马铃薯”(马克思形容法国农民语),彼此构成一个个离散的小生活体,从不具有谋求抽象的、超越具体地缘血缘之“公共”利益的能力与兴趣。随着我国走出帝制并进入现代国家建设,“国家”始终是高度总体性的,并不区分地域意义上的国度(country)、民族共同体(nation)、暴力统治机器(state)以及行政执行机构(government)。直至当下,“社会”仍是被国家笼罩、裹挟的相对概念,而且往往不被认同、不受信任。

  从微观层面来看,社会团体(组织)受制于长期以来外部资源供给及自身汲取能力的严重不足,很难指望其在短期内成为提起公益诉讼的主要力量。比如,社会组织普遍缺乏公益诉讼专项资金,缺少相应的人力资源配备,有的甚至连办公场所都不具备。其往往无法胜任收集证据、提交鉴材、陈述辩论、督促履行等方面的职能,难以最大限度地保护公共利益。受此影响,社会组织提起环境公益诉讼的意愿并不强烈。而如果对社会组织投入大量公共资源,又会引发如何审计监管,如何防止挪用滥用等疑问,且在制度设计上有叠床架屋之嫌。与之相对,检察机关负责公益诉讼则被认为具有以下优势:第一,权威性,即检察机关由人大产生并向人大负责,具有独立的法律地位,较少受干预和牵绊,理论上不会滥权滥诉;第二,专业性,即检察机关已积累起一支专业化的诉讼侦查人才队伍,在新时期下需要赋予其新的职能;第三,拥有法定调查权,即检察机关根据办案需要,可向当事人或者案外人调查核实有关情况,能更好地克服公益诉讼调查取证难的问题;第四,经费有保障,即检察机关提起公益诉讼是履行法定职能,由国家财政提供经费保障;等等。这可视作高度总体性国家建设的结果,同时又构成公益诉讼“国家化”的重要原因。

  另一方面,公益诉讼的“国家化”实为社会公共利益保护的国家内在化,可视的层面上会加重国家财政支出负担,又在抽象层面上使国家陷入对社会的“兜底责任”“无限责任”。事实上,党中央早已意识到培育社会、建设社会的重要性。党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制,其中提到要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。习近平总书记在十九大报告中强调,要打造“共建共治共享”的社会治理新格局。从这一视角来看,保护公共利益的权能与责任归根结底在于社会本身,是其可以提供的公共服务。如果不有效激发社会组织、个人提起公益诉讼的热情,不为其提供资源、政策、制度等的保障,就走不出“社会事务,国家担责”的逻辑怪圈。

  因此,对于公益诉讼“国家化”的趋势,既要承认其合理性,又要意识到它的局限性。为了在公益保护上打造“共建共治共享”的社会治理格局,优化“国家—社会”结构关系,应考虑从以下几个方面深化改革:其一,加强对检察机关、行政机关、消费者协会(具有较浓行政色彩)等提起公益诉讼的履责充分性、规范性。检察机关通过提出检察建议、行政公益诉讼,可有效纠正行政机关违法行使职权或不作为致使社会公共利益受侵害的现象。与此同时,检察机关对于民事公益诉讼应保持公权力的“谦抑”,尽可能督促行政机关、支持社会组织提起而非径行冲到“第一线”,并在证据调查收集等方面提供指导、协助。其二,真正激发社会组织活力,取消相关限制、歧视社会组织的政策,扩大社会组织吸收社会资金、财政资金的渠道,从人、财、物全方面培养一批具备保护社会公共利益能力的社会组织。其三,从法律程序及制度上为社会组织保护公益提供便利,提高激励。除了诉讼费的减免缓、法院必要时依职权调查取证、由被告就原告承担证明责任的事实负一般性事案解明义务(事实陈述义务、证据提出义务)等,还可以考虑规定社会组织在胜诉后可自被告处获得一定的经费补偿、律师费由被告承担,将代理公益诉讼纳入律师法律援助范围等。

 

  (作者单位:清华大学法学院)

作者简介

姓名:陈杭平 工作单位:清华大学法学院

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