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环境治理创新推动地区绿色发展
2017年07月10日 09:01 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:蒋尉 字号

内容摘要:处于生态源头的我国西部地区是全国生态安全的屏障。西部地区能否坚持绿色发展,对于国家生态安全屏障的基本形成,资源节约型、环境友好型社会建设的稳步推进,乃至各民族的团结繁荣意义深远。先以地级市为单位,建立统一的核算体系,包括完善能源生产和消费的统计体系和温室气体排放监测体系,做好能源消费和污染排放源的核查工作,以增强绿色发展目标的可量化、可报告、可监测、可评估以及可考核性,以便明确实施责任,为部门和企业的绩效考核体系提供参考。全国联网的干部政绩考核制度,有助于实现对干部执政行为监管的可持续性和可计量——不因干部的地域或职位变动而中断政绩考核,使得任职变动不影响干部在原单位业绩和失误的评价积累。

关键词:绿色发展;西部地区;干部;治理结构;绩效考核;政策;生态;评价;能源;地区绿色

作者简介:

  处于生态源头的我国西部地区是全国生态安全的屏障。西部地区能否坚持绿色发展,对于国家生态安全屏障的基本形成,资源节约型、环境友好型社会建设的稳步推进,乃至各民族的团结繁荣意义深远。

  在绿色发展逐渐成为社会共识的背景下,地方各级政府相应地将“绿色”、“低碳”、“生态环保”等词汇纳入政府文件,但并非所有地区都能将绿色发展列入优先战略,或者主动进行绿色转型。在西部地区也是如此。例如,有的地区绿色发展尚停留在“末端治理”阶段,即对已发生的且比较显著的环境问题着手解决,而不是主动地采取“源头治理”方式来探索绿色转型路径,地方政府尚缺少对绿色转型的紧迫感。究其原因,除认知局限外,更重要的是源于治理结构和评价体系范畴的不足。

  一是政策传导缺乏本地化过程,使得绿色发展流于形式。如有的在不适宜植树的地方不顾条件滥用高科技盲目造林;有的在造林过程中,林木选择与当地水土条件严重不符,护林工作陷入两难(如要保留林木,则水土要求难以满足;如废弃林木则前功尽弃);有的将原有耕地改为不宜本地生长的果林等。

  二是政策形成和实施缺少多维沟通而引致负面效应。如有的地区在垃圾处理、退耕还林、人工造林等实施过程中,没有广泛征求相关民众的意见,缺少足够的公众参与,造成不必要的纠纷从而造成项目的中断和巨大浪费。

  三是政策实施缺乏科学的管理和监督机制,行为主体之间欠缺协调和对话机制,多头管理和无人问责并存,因而达不到预期效果。

  四是绿色发展目标尽管已经被纳入地方干部绩效考核体系,但执行要求、目标切分尚不清晰,同时环境指标相对其他指标权重过小,从而导致绿色发展的低效率。我们的调研结果显示,绝大多数干部在环境治理与其他任务冲突的时候,作出的抉择往往背离绿色发展的初衷。

  五是评价体系和干部任职机制不匹配而未能有效激发积极性。绿色发展需要较长周期方能显示综合效果。由于当地干部任期所限,绿色发展绩效难以显现,可能导致考核结果无法全面体现行为主体对绿色转型的努力,因而影响积极性,绿色发展难以被当地干部列为优先行动。

  我们在西部地区调研发现,治理创新是推动西部地区绿色发展的必要条件。通过改进和完善地方治理结构以及干部评价机制,发挥绿色偏好的多米诺效应,能够促进地方政府进行政策偏好的逐级调整,并展开绿色竞争,使绿色发展最终成为常态的路径选择。由此,我们提出以下建议。

  1.健全治理结构,提高政策有效性。以地市级政府为执行单位,在发改委等职能部门设置绿色治理平台为枢纽,根据绿色转型目标,正确研判自身的资源禀赋及外部条件,对目标进行细化切分,据此确定实现路径和相应的政策工具,完成政策本地化的二维建构过程,提高政策有效性和可操作性:纵向维度,通过绿色治理平台实现初始政策从市—区—乡镇—社区—企业/居民链条式的流通,既包括“自上而下”的传导,也包括“自下而上”反馈;横向维度,明确绿色发展的参与主体和利益相关者,通过治理平台实现初始政策经由不同部门和机构,政府、企业、公民等各利益相关者之间的充分讨论而完善,实现利益主体的全方位参与,建立有效的协调、对话和监督机制,促进不同部门和利益相关者之间的互动交流,正确引导民众的绿色理念。

  2.完善评价体系,自上而下进行偏好干涉,增强绿色发展积极性。进行偏好干涉,即重点培养地方政府主要领导的绿色发展理念,增强其绿色执政能力;同时完善与治理结构相匹配的干部评价体系,实现地方政府考核体系定性和定量的“绿色”转型,通过逐级传导和同级扩散,提高地方决策层对绿色发展的积极性。

  3.科学规划,提升地区绿色发展能力。宏观层面,以地级市为绿色发展的执行枢纽,结合本地区的资源特征和经济社会发展水平,制定科学的绿色发展战略规划,完善与之匹配的法规政策等保障体系。行政与市场手段互相结合,推动西部地区绿色产业集群的形成和清洁能源体系的建立,同时促进绿色交通、绿色建筑和绿色采购的实施;发挥价格机制,通过地方价格补贴激励非化石能源的合理开发利用以及化石能源的高效、清洁利用。微观层面,关注地方行业发展和企业运营,以国家标准为基准,参考国际行业水平,确定动态的地方行业标准,建立统一口径的行业绿色指标体系。同时关注绿色社区、低碳社区的建设,促进绿色理念在基层的认同。

  4.建立地方统一的绿色核算体系,增强绿色发展的透明度和可监控性。先以地级市为单位,建立统一的核算体系,包括完善能源生产和消费的统计体系和温室气体排放监测体系,做好能源消费和污染排放源的核查工作,以增强绿色发展目标的可量化、可报告、可监测、可评估以及可考核性,以便明确实施责任,为部门和企业的绩效考核体系提供参考。

  5.建立全国联网的干部绩效考核“一卡通”,消除地方干部的“短视”行为。全国联网的干部政绩考核制度,有助于实现对干部执政行为监管的可持续性和可计量——不因干部的地域或职位变动而中断政绩考核,使得任职变动不影响干部在原单位业绩和失误的评价积累。这种绩效的终身追踪制将有助于增强行为主体的执政责任,消减原来因干部频繁调动而导致的“短视行为”,增强绿色发展的效率与效益。

 

  (作者单位:中国社会科学院民族学与人类学研究所)

 

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