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构建“雇主主导”型培训模式的新尝试 ——英国学徒税制度研究
2020年10月26日 11:29 来源:《外国教育研究》2019年第6期 作者:郑坚 张晶晶 田春雨 字号
2020年10月26日 11:29
来源:《外国教育研究》2019年第6期 作者:郑坚 张晶晶 田春雨
关键词:学徒税;雇主主导;学徒培养标准;可转移性技能

内容摘要:我国学徒培养工作正处于试点推进阶段,各方呼吁政府加大投入激发雇主参与力度。在此背景下,英国的做法具有很强的提醒和启示作用。

关键词:学徒税;雇主主导;学徒培养标准;可转移性技能

作者简介:

  作者简介:郑坚,教育部职业技术教育中心研究所副研究员,教育学博士,北京 100029;张晶晶,唐山工业职业技术学院科研处副教授,河北 唐山 063299;田春雨,青岛科技大学中德工程学院讲师,哲学博士,山东 青岛 266061

  内容提要:英国的学徒培养在提升技能、提高生产力、增加就业并促进经济发展等方面作用显著,但政府主导的学徒经费模式没有充分利用雇主资源且带来学徒培养指向的偏差,影响了学徒培养的成效和进一步发展的空间。英国政府为此推行学徒税制度,旨在促使更多雇主参与学徒培养并将学徒培养的主导权置于雇主手中,通过推动“雇主主导”式学徒培养模式增强技能供需的匹配度。我国学徒培养工作正处于试点推进阶段,各方呼吁政府加大投入激发雇主参与力度。在此背景下,英国的做法具有很强的提醒和启示作用。

  关 键 词:学徒税;雇主主导;学徒培养标准;可转移性技能

  标题注释:教育部职业技术教育中心研究所2017年度公益基金课题“我国现代学徒制试点项目运行状况实证研究”(项目编号:ZG201705)。

  [中图分类号]G710/561

  [文献标识码]A

  [文章编号]1006-7469(2019)06-0030-13

  2017年5月,英国政府推行学徒税制度,希望以新的学徒经费模式为杠杆撬动雇主参与学徒培养的积极主动性,保障学徒培养的质量并切实满足劳动力市场需求。[1]几乎与此同时,我国第一批163家现代学徒制试点单位于2017年6月提交了自检报告,较为集中地指出企业参与积极性不高是当前工作的最突出问题,①由此希望政府部门出台法规政策,特别要加大投入,通过补贴或购买等举措激发企业参与的积极性。

  简单对比中英两国学徒培养思路可以发现,双方都认识到雇主参与学徒培养的重要性并为此谋划相应对策。不过从我国现代学徒制试点单位的自检报告来看,关注点主要放在政府的支持和投入上。相比之下,英国似乎反其道而行,不仅弱化政府角色,还通过向雇主征收学徒税来推动雇主“被动式”参与,意在将英国学徒培养模式从“政府主导”型转向“雇主主导”型。这一思路是单纯的“甩包袱”还是另有考量,学徒税能解决哪些问题,从长远看存在哪些可能的发展瓶颈?针对这些问题的梳理分析不仅能加深对英国学徒培养制度及整个技能改革战略的理解,更有助于进一步明确雇主有效参与学徒培养的关键要素。

  一、政府经费不足导向偏差:学徒税的动因

  学徒培养是英国提升技能、提高生产力、增加就业并促进经济发展的重要力量。英国的生产力水平比七国集团的其他成员低了近20%,相比其中的德国、法国和美国则低的更多。[2]英国青年失业率为15%~16%,高出德国、挪威及奥地利等学徒数量较多的国家5~8个百分点。[3]各种证据显示,英国职业培训的主要形式(包括院校开展的技能培训项目等)在提高生产力,改善技能或薪资方面的作用不明显,[4]相比之下,学徒培养在吸引力和成效方面表现较为突出。以英格兰为例,2015年,英国商业、创新与技能部发布了题为《英格兰学徒培养:2020年愿景》的报告,列出了截至2014年的学徒培养成效:从整个职业生涯的收入来看,获得2级资格证书的学徒平均可以增收48 000到74 000英镑,获得3级资格证书的学徒平均可以增收77 000到117 000英镑,而获得4级及以上资格证书的学徒收入则平均可以增收15万英镑;从学徒满意度看,85%的学徒表示工作能力得到提升,83%认为职业生涯前景得以改善;从企业反馈看,82%的企业对学徒培养项目表示满意,70%认为学徒培养有助于改善其产品或服务的质量;从投入与回报的比例来看,英国政府用于学徒培养的投入回报率较高,达到1∶26~1∶28(2~3级资格层次),而继续教育及其他培训的投入回报率则只有1:20。[5]

  正是看到学徒培养的重大作用,英国政府在分析劳动力市场现状及未来趋势的基础上,计划在2015-2020年五年间将新参加学徒项目的人数增加至300万,覆盖所有地区和所有领域且包含各种层级。[6]

  对此,以教育与劳动力市场关系知名专家,伦敦国王学院的艾莉森·沃尔夫(Alison Wolf)教授为代表的相关各方表示忧虑。他们认为,根据英国(主要是英格兰)之前的学徒经费模式和实践成效来看,要在2015-2020年将新增学徒的数量增加至300万,同时又要保障技能培养满足雇主需求是不可能的。特别是政府主导的学徒经费模式如果不改变,单纯追求学徒数量增加不仅会造成经费不足,还会降低学徒培养质量,并让学徒培养严重脱离劳动力市场需求。[7]具体来说,各方的主要担忧集中在两个方面。

  (一)政府主导带来学徒经费不足

  首先需要明确的是,英国的学徒培养经费不包含学徒在企业内的各项费用,专指用于培训机构根据“学徒培养框架”或“学徒培养标准”开展培训,以及评估机构对学徒进行考评的费用(英语及数学学习、项目成效评估以及学徒有偿工作时间以外的学习不包含在内)。[8]

  英国学徒经费的内容符合其对学徒及相关概念的界定。英国将学徒(Apprentice)限定为“基于英国政府资助的学徒培养框架或标准接受培训和考评的人员”,而将学徒培养(Apprenticeship)界定为“让学徒在工作中兼带技能发展任务,并将他们在技能培养项目中的学习培训及考评作为其工作的一部分。学徒可以通过这种工作形式获得知识、实践经验和广泛的技能,有助于其开展手头工作并促进未来职业生涯发展”。[9]英国在界定学徒概念时特别强调学徒必须承担完全真实的工作,而不是单纯为学徒培养项目设计的某种实训。[10]正因为学徒必须承担真实工作并带来收益,其在雇主内部的培训成本则理所当然完全由雇主承担,包括学徒工资、相关装备及材料、保险、企业内培训人员工资等,而政府对学徒培养的投入仅限于学徒的岗下培训和考评。

  1.政府经费来源及数量有限

  学徒税征收之前,英国学徒接受培训和考评的费用大部分源自公共经费且由中央政府统筹管理。以英格兰为例,学徒培养工作由商业、创新与技能部(BIS)具体实施,学徒培养经费作为该部委成人技能培养经费中的一部分。除此以外,学徒培养经费还包括教育部(DFE)每年划拨用于培养19岁以下学徒培养的经费。[11]所有上述经费由技能拨款局(Skills Funding Agency)根据上一年经费使用情况划拨给培训及考评机构。从经费使用对象看,16~18岁年龄段的学徒培养经费由政府全部承担,②成人学徒(19~25岁)的培养经费由政府和雇主共同出资,年龄更大的学徒培养经费则主要由雇主及学徒自己承担。[12]从经费额度来看,学徒生均培养经费很低,相比高等教育学生每年8 400英镑的标准,新增学徒每年的平均经费为2 500英镑,平均到所有学徒身上则只有1 000多英镑。[13]

  2.税费减免进一步缩小经费总量

  英国政府不仅大力包揽学徒培养经费,还采取多项鼓励政策吸引雇主参与学徒培养,这些举措大大减少学徒培养经费的数量。自1988年以来,英国政府为提供培训的雇主出台了若干项减税政策,包括减少企业所得税(corporation tax)及商户收入所得税(income tax)等。2015年,全英大约有100万家雇主享受了此类税收减免,减免总额达到33.1亿英镑。[14]

  综上所述,英国政府这种“节源开流”的做法让英国学徒培养经费显得不足,如果到2020年新增学徒人数增至300万的话,现有经费平均到每个学徒身上则更少,无法应对学徒成本提高的现实需求,更无力满足层次高又技能短缺的领域对学徒数量和质量的要求。

  (二)政府主导引发学徒培养偏离雇主需求

  政府主导不仅让学徒培养经费不足且难以为继,同时还产生了以“资格证书”为导向的学徒培养绩效观,致使雇主在学徒培养进程中的作用缺位,学徒培养制度由此出现导向偏差问题。

  1.政府主导下的“质量求低”现象

  还以英格兰为例,其成人技能培训经费的划拨基于“效果导向”(outcome-based),经费跟着正式的资格证书走。政府通过技能拨款局与培训机构签订合同,依据“逐项”(item-by-item)原则直接按资格证书数量给培训机构拨款。培训机构因此只关注招收的人数及通过资格认证的人数,他们更愿意开展短期简易的课程项目让更多学徒拿到相应资格从而获得经费,而政府对学徒数量增加的要求又进一步推动了这种现象。这样做的结果是,英格兰学徒数量得到快速增加,不过大部分都是中级学徒(intermediate,属于二级资格水平)。高级学徒(advanced,三级)和高等学徒(higher,四级)所占比重特别小,而且雇主在学徒培养过程中除了负责招聘学徒外,其他作用不明显。这样一来,英国学徒培养就出现一种“质量求低(drive to the bottom)”的怪象,学徒培养过于集中在成本较低却并不短缺技能的领域,比如,在2013-2014年共计44万名新增学徒中,只有1万人属于信息技术及通讯领域,1.6万名属于工程领域,[15]而这两个领域都存在较为显著的技能短缺问题。

  2.政府主导限制雇主参与度

  除此以外,政府主导学徒经费的做法也在一定程度上造成英国雇主参与学徒培养的状况不佳。雇主对学徒进入培训机构开展学习培训没有充分的发言权,所以尽管英国面临技能短缺问题,但雇主的培训投入较低且在21世纪以来的近二十年内呈现下降趋势,而雇主参与学徒培养的占比则仅为15%,低于澳大利亚(30%)、德国(24%)和奥地利(25%)。[16]从参与学徒培养的雇主结构来看,四分之三的学徒在私营雇主里,公共性质的雇主和公益组织(voluntary sector)仅接收16%和9%的学徒,而招聘学徒的雇主大部分规模较小且多为城市地区的雇主,大规模雇主及农村地区的雇主接收学徒的潜力有待提升。[17]

  二、让雇主掌握学徒培养主导权:学徒税的用意

  鉴于上述问题,英国政府于2015年宣布向雇主征收学徒税,征收对象为全英所有符合要求的雇主。2017年5月,学徒税制度正式实施,征收比例为个体雇主薪酬单(包括工资、奖金及佣金等)的0.5%。由于每家雇主可以获得上限为1.5万英镑的津贴用于补偿学徒税支出,这就意味着只有薪酬单总额超过300万英镑的雇主才用出钱,而这样的雇主只占英国雇主的2%。[18]

  不用缴纳学徒税的雇主可以采取“政企共担”模式开展学徒培养及考核,雇主支付10%,政府承担90%。不用缴纳学徒税的雇主也可通过“雇主或慈善机构联合体”的名义申报缴纳学徒税,共同分担税费并共同使用学徒税津贴和学徒培养经费。[19]

  需要强调的是,学徒税并不是一项单纯的商业税收,而是英国学徒培养制度改革的“杠杆”。英国政府希望通过学徒税不仅增加学徒培养经费,更力求提升雇主参与学徒培养的积极性,保障雇主在学徒培养进程的主导地位,从而确保学徒培养切实满足劳动力市场需求。

  (一)学徒税制度提升雇主参与度

  学徒税的首要任务是激发雇主参与学徒培养的积极性。但仅凭让2%的雇主缴税就能提高积极性吗?当然不是,虽然真正需要出钱交税的雇主只有2%,但学徒税实施后带动的经费模式改革对所有的雇主都会产生影响。

  1.鼓励无需缴税的雇主联合培养学徒

  不需要缴纳学徒税的雇主不能再像之前那样全部依靠政府经费安排学徒前往培训机构及评估机构接受培训和评估,他们自身需要承担此类费用的10%,这些雇主势必会更加主动关注学徒培养经费使用的成效。不用缴纳学徒税的雇主还可以联合其他雇主或机构组成联合体缴纳学徒税,从而共享纳税雇主的待遇,即获得政府补贴的15 000英镑学徒税津贴以及每个月政府返还到学徒培养账户的经费,这将会促使一部分雇主走到一起共享学徒培养的资源和经验,甚至探索各种创新性的联合培养模式。

  2.允许纳税雇主分享权责利

  缴税雇主可以从自身账户中划拨最多10%的经费给其他雇主或学徒培养委托机构(ATAs)用于开展学徒培训,[20]从而有利于学徒培养资源的有效利用。

  3.兼顾微小雇主及弱势群体需求

  学徒税带来的经费模式充分考虑微小型雇主及弱势学徒群体开展及接受学徒培养的需求。员工人数少于50人的雇主在安排16~18岁学徒接受培训考核时无需支付经费,安排面临教育、健康及照顾家庭等问题的19~24岁人群进行培训考核时,一律按16~18岁人群来处理,[21]这样可以保证这一类企业不因学徒培养而增添负担。另外,连续12个月内没有通过学徒培养途径招聘员工的雇主可以申请企业学徒培养补助(AGE),此类雇主在对2017年8月1日前招收的学徒(16~24岁)进行培训时,可按每名学徒1500英镑的标准申请补贴(最多5个)。除此以外,新的经费模式并没有削弱政府的“托底”作用,主要表现在雇主在培养16~18岁学徒时可获得原定经费标准20%的政府额外补助,在培养19~24岁接受地方政府部门在教育、医疗健康方面给予照顾的学徒时也可获得政府经费补贴,除此以外,政府还另设专项经费用于学徒英语和数学教学,帮助学徒达到中等教育GCSEA-C级水平。[22]

  综上可见,学徒税制度旨在构建一个突出针对性的学徒经费模式,促使尽可能多的雇主找到合适的学徒培养途径。政府经费主要用于提高学徒英语和数学的教育培训质量,用于兼顾弱势雇主和学徒群体开展和接受学徒培养。对于规模大的雇主而言,其学徒培养经费应自行承担且专款专用。一般性的雇主则可以通过“政企分担”或“雇主联合”方式开展学徒培养。学徒经费模式的上述转变体现了从雇主需求和现实情况出发的原则,是构建“雇主主导”式学徒培养制度的重要基础。

  (二)学徒税制度增强雇主主导权

  除了通过采用不同经费模式让更多雇主参与学徒培养外,学徒税制度还通过让雇主管理学徒经费账户、制定学徒培养标准及自主选择学徒和所需技能来保障雇主在学徒培养进程中的主导权。

  1.雇主自行管理学徒经费账户

  缴纳学徒税的雇主可以自主决定学徒培养经费的使用。雇主缴纳学徒税后,需在教育与技能经费局(ESFA)的“数字化学徒服务平台(Digital Apprenticeship Service)”上建立账户用于收支学徒培养经费,账户上的经费有效期为2年,账户每月到账金额取决于该雇主月平均学徒税额乘以薪酬单中支付给英国居民的金额比例,再加上政府在此基础上提供的10%的补贴。[23]这些经费由雇主支配,用于支付给培训机构开展学徒培训或用于评估机构开展考评,雇主可视实际情况停止、暂停或更改经费支付,以保证学徒培训及考核符合既定目标。

  2.雇主通过协商决定经费标准

  学徒培养经费的具体标准由雇主与培训及考评机构对照经费等级,按照雇主主导开发的学徒培养标准(Apprenticeship Standard)进行协商确定。英国政府制定了从1 500英镑到27 000英镑不等的15档学徒培养经费等级(funding band)(详见表1)。[24]作为雇主与培训机构(及评估机构)商定具体学徒培养经费的参照,超出相应等级最高限额的部分由雇主承担。

  各专业的学徒培养标准由本行业具有代表性的雇主组成雇主团队(trailblazer group)领导开发并实施,雇主团队与英国“学徒培养院(Institute for Apprenticeships)”密切合作,提出学徒岗位标准建议,继而将学徒岗位标准形成文本,同时开发终期考评计划,确定经费标准,最后呈交完整版标准报批(详见图1)。[25]在学徒培养标准制定及相应经费标准确定的过程中,雇主团队的构成尤为关键。雇主团队成员需经英国教育部下设的非政府机构——“学徒培养院”认可并能充分代表拟招收相关学徒的所有雇主。雇主团队主导的学徒培养标准明确了特定学徒岗位准入条件;拟获得的资格证书(职业资格、学位及英语数学水平);学习及训练内容;雇主要求的相应技能、知识和行为态度;培养时间;多大程度上达到专业领域的认可;可选的培训机构信息;考评计划以及雇主团队信息等。[26]培养标准制定后,雇主可据此联合培训机构制定课程计划,联合专业机构和其他领域人员共同设计评估方案,综合考评学徒的素养和能力。[27]

  

图1 学徒培养标准开发流程

  资料来源:Institute for Apprenticeship.Developing New Apprenticeship Standards-Overview[EB/OL].[2018-03-19].https://www.instituteforapprenticeships.org/developing-new-apprenticeships/developing-new-apprenticeship-standards-overview/.

  学徒培养标准开发完成并通过审批后,雇主可从“学徒培训机构库”和“学徒评估机构库”中选择相应的培训机构和评估机构开展学徒培训和考评,通过学徒经费账户将学徒培养标准中的经费(详见表2)[28]逐步划拨给相应机构。

  英国各地的学徒培养标准制定及实施进度不一,同样以英格兰为例,其学徒培养涉及15个专业大类(Routes)③,各专业大类已经批准实施的学徒培养标准为254个,正在开发进程中的有530个。[29]

  3.雇主选择学徒的自主性增强

  除经费管理和标准制定外,学徒税制度也让雇主在选择学徒和技能方面具备更大自主权。学徒税制度实施之前,英国学徒培养经费标准根据学徒年龄来确定。由于16~18岁年龄段的学徒培养成本相对更高且人数占学徒总数的1/4左右,为此,政府学徒经费中的很大一部分投入在这一年龄段,雇主为获取经费往往只能在学徒对象和技能上放弃很多自主性。学徒税制度实施以后,经费模式按照学徒培养标准来确定,考虑到16~18岁年龄段学徒的特殊性,政府会为每位该年龄段的学徒额外支付平均1 000英镑用作补贴。[30]这样一来,雇主既可以根据自身对学徒年龄和技能的需求进行自主选择,又能保证16~18岁年龄段的学徒规模。

  总之,学徒税制度紧紧围绕增强雇主主导性这一主线推动了多项相关变革,拟带来的潜在影响是多方面的。一是会增加学徒培养经费。预计到2019-2020年度,全英的学徒税总额将达到30亿英镑,其中25亿将用于英格兰,这个数额相比2010年的学徒经费翻了一番。[31]二是可以有效消除“挖人”或“免费搭车”现象。学徒税制度力求让所有雇主通过不同方式参与到学徒培养中,让雇主不同程度地用自己的钱培养自己的人,从而可以有效避免有能力“挖人”的雇主不劳而获,也能提高人才培养的针对性。三是雇主可以通过支配经费使用,选择相应培训机构及考评机构来保障学徒培养切实满足自身技能需求,避免学徒经费大量用于并不存在技能短缺的领域。四是可以提高政府经费使用成效。征收学徒税并不意味着政府经费减少,而是可以让政府经费更多地用于学徒的“普通教育”,用于补贴学徒生活成本或帮助微小弱势雇主开展学徒培养,从而进一步兼顾效率及公平。五是可以保障经费使用的针对性。因为雇主只能通过专门的学徒培养账户来收支相关经费,经费的标准和使用领域均有明确要求,这样可以保证经费使用的针对性和效率。六是可以促进学徒培养市场的良性发展。培训及评估机构想要获得学徒培养经费,不能再像之前那样静待拨款,他们之间要相互竞争,这就要求培训机构和评估机构提高自身吸引力。当前的培训机构,特别是继续教育学院(Further Education College)可能会通过资源整合、扩展甚至合并等方式增强竞争力,而其他培训机构,如企业内培训部门、大学及独立或新型的培训机构也会凭借自身优势积极参与到学徒培养的市场中来,这样有利于形成良好的竞争机制和局面。

  三、实施学徒税制度的潜在难题

  学徒税制度实施以来,其成效与问题受到广泛关注。

  一项针对500家企业和1 000名年轻人和1 000名家长开展的问卷调查显示了学徒税制度的积极成效。该调查发现,79%的雇主认为学徒税制度对他们招收学徒有促进作用,50%表示在未来5年会增加学徒招收数量,77%的年轻人和79%的家长表示会将参加学徒培养作为自己或孩子进入工作领域的重要途径。[32]

  不过,针对学徒税制度的质疑声也很大。根据2017-2018年第一季度的数据看,新增学徒数量为11.4万人,同比上年下降26.5%。这一现象让相关各方对学徒税的吸引力和作用产生怀疑,对2020年要完成新增学徒300万的目标存在疑问。[33]与此同时,有雇主抱怨学徒税实际上不过是又一项给他们增加负担的商业税,虽然政府会通过学徒培养账户将税费返还,但专款专用机制会限制他们的自主性,且政府完善落实学徒税相关配套改革举措的力度又会直接影响他们学徒培养的成效。对此,英国教育部门认为虽然新增学徒数量同比上年下降,但下降的幅度较上年更小,另外,学徒税制度毕竟刚开始实施,有待雇主适应,其效应也有待进一步发挥。

  尽管不能根据部分雇主的“抱怨”以及第一季度的数量变化就断言学徒税制度的成败,但学徒税制度的确存在一些有待观察并思考的问题。

  (一)学徒税制度加剧学徒招聘市场的竞争

  从总体上看,英国2%需要交纳学徒税的雇主会吸收60%的学徒,[34]不用缴纳学徒税的雇主想招收理想学徒时势必会面临更大的挑战,如果这些雇主无法招收到高质量的学徒,不仅会打击他们参与技能培训的积极性,也不利于产业可持续性发展。

  (二)雇主的误解和顾虑需进一步消除

  缴纳学徒税的雇主会认为,政府的学徒税制度属于通过“劫富济贫”的方式甩包袱,用他们的钱(至少是用本该用于他们身上的钱)帮助其他雇主开展学徒培养。对于不符合缴纳学徒税的雇主而言,政府设计的经费制度虽然有多种实现模式,但较为复杂和繁琐,这些雇主的人力精力都难以应付。这些问题的解决诚然如英国教育部门所说那样需要有一个过程,但进一步完善学徒税制度的灵活性和可操作性势在必行。

  (三)学徒税制度可能带来新的导向偏差

  提高学徒层次是学徒税推动制度改革的重要目标之一。为此,学徒税制度实施前后的另一项显著变化体现在学徒培养层级的提升上,即新增了学位层次的学徒岗位。英国学徒培养由此分为四个等级,分别是中级、高级、高等级及学位级。由于高层次学徒岗位可以分别给学徒及培训机构带来更好的发展前景和更多培养经费,因此相比其他等级,高等及学位级学徒岗位的吸引力显著增强,在2018年之前的三年中,高等及学位级别的学徒总数为56 200人,2017-2018年为17 900人,占所有学徒总数的10.2%。[35]这种导向带来的影响会继续扩大并产生相应问题,包括雇主在培养学徒过程中的成本会进一步增加,学徒完成学习培训后是否留下继续为雇主服务的不确定性会提高等。这些问题不提前考虑并做出相应安排的话,势必会影响雇主开展学徒培养的积极性和成效,从而难以顺利完成高层次学徒培养计划。

  另外,尽管学徒税制度力改经费完全基于资格证书进行划拨的做法,转而要求经费依据学徒培养标准确定,对学徒的考评要体现综合性,不仅要求学徒获得相应资格证书,还要具备可持续性发展能力并得到专业领域的同行认可,但如何设计科学有效的评估机制是英国学徒培养工作中的又一重大课题。

  英国的学徒培养制度历史悠久,历经诸多理论与实践探索并一直保持革新势头。学徒税制度是英国在反思政府主导式学徒培养政策举措不足之后采取的又一次重大变革,是学徒税制度本土化的重要实践,为我国完善雇主参与技能培养机制提供了有益启发。

  (一)完善雇主参与机制是学徒培养制度改革的核心

  雇主参与机制对提高学徒培养成效的作用不用在此赘述,但学徒培养模式的探索对完善雇主参与机制的作用却值得更加重视。一个国家的技能培养形式不限于学徒制,但所有的技能培养模式都离不开雇主参与,高效的雇主参与机制是实施技能培养战略的重要保障。在探索完善雇主参与机制的各种途径中,学徒培养的效果最明显,因为雇主与学徒之间比与一般技能受训人员之间有更强烈的相互归属和亲近感,能在培养过程中暴露更多深层次的问题并积累更多有益的经验,从而有助于构建灵活的雇主参与机制来满足不同技能培养模式的需求。从这一角度出发,我国的现代学徒制试点工作不仅要立足于建立有效的学徒培养制度,更要放眼于通过探索学徒培养路径建构科学高效的雇主参与机制,进而服务整个国家技能培养战略。

  (二)发挥雇主主导作用需要合适的“杠杆”

  从英国的经验看,雇主积极性可以“调动”,也可以“撬动”。调动主要依靠“诱饵”,而撬动则需要“杠杆”。英国正是在看到调动雇主积极性方面的不足,才决定利用经费作为杠杆,撬动雇主参与学徒培养。在选择适合自身的杠杆时,英国清醒地认识到虽然德国强大的工商行会(Chambers of Commerce)和瑞士的综合行业与专业协会可以有力地统筹协调雇主参与学徒培养,但这种行业组织的力量并非一朝一夕就能形成,而是有着其自身的特色和不可照搬之处。纵观全球雇主参与技能培养的总体情况,让雇主出资来保证参与成效的做法较为普遍。根据世界银行统计,全球至少有62个发达国家设有培训税和(或)学徒税,还有一些国家对企业缴纳相关费用用于包括学徒培养在内的技能培养方面做出了明确规定。[36]为此,英国借鉴丹麦及法国等国的做法,将原来的行业技能委员会(SSCs)的职能进一步淡化,通过学徒税制度将学徒培养的主导权直接置于雇主手中。

  (三)基于雇主需求并非只考虑雇主需求

  英国推行学徒税的出发点在于推动雇主参与并主导学徒培养,让学徒培养切实基于雇主需求,但这并不是简单地把学徒培养交由一个个具体的雇主承担,更不是仅仅为了满足个体雇主的特定需求,而是让学徒培养从雇主真实需求出发,进而让学徒在特定专业(professional)及技术领域接受充分培训,掌握可转移性(transferable)技能④并强化英语及数学能力,帮助学徒不仅具备特定工作岗位的全部素养和能力,掌握雇主所需的技能、知识和行为习惯,也具备承担不同工作角色及面向不同雇主的能力,[37]助推学徒个人实现可持续性发展。

  (四)各方协作是雇主充分发挥主导权的基础

  雇主主导学徒培养并不是雇主说了算。在英国学徒培养过程中,雇主及雇主群体明确需求及要求,各方以此为基础,形成培养标准及评估方案。培训机构及评估机构明确自身条件和任务,依照学徒培养标准切实完成相关要求,取得培养经费。政府继续发挥保障职能,将经费重点用于学徒语言及数学等基础知识能力的提升方面,用于保障弱势雇主及学徒群体的权益,并通过“学徒培养院”等机构对学徒培养过程进行监督,各方由此形成的分工协作机制旨在合力帮助学徒既掌握相关知识技能,又具备可持续性发展能力。

  回头看我国学徒培养现状不难发现,雇主参与的程度和成效都亟待提升,但目前比较有代表性的主张除了加大激励机制“调动”雇主参与以外,还希望通过提升雇主奉献精神及转变雇主价值观让更多雇主参与。不过英国的经验已经表明,单纯依靠激励举措“调动”雇主参与不仅不可持续,还会带来诸多负面效应。而如果没有找到合适的“杠杆”,转变雇主价值观和态度的努力注定成效很小。为此,现代学徒制试点工作的重要任务就是通过不断提高学徒培养的规模与成效,积极探寻有力杠杆撬动雇主有效参与,从而构建并完善基于劳动力市场真实需求以及各方分工合力的技能培养制度与环境。

  注释:

  ①根据教育部职业技术教育中心研究所2017年度公益基金课题《我国现代学徒制试点项目运行状况实证研究》中期报告中的统计来看,在17个试点地区提出的主要问题中,最突出的问题是学徒制工作相关各方协作机制不完备、资金不足以及企业参与积极性不高。9家行业试点单位有7家将企业参与积极性不高作为主要问题。8家试点企业在强调各种有待完善的条件的基础上,也全部承认了企业积极性不高的现实问题。实际开展试点工作的99家高职院校和27所中职学校均将企业参与积极性不高的问题作为重要问题提出。

  ②接受资助需满足的条件包括:年满16岁;生活在英格兰;已就业并不再接受任何其他形式的全日制教育。大学在校生不能享受学徒资助。

  ③包括:农业、环境及动物看护;商业与行政管理;餐饮接待;儿童与教育;建筑;创造与设计;数字化;工程与建造;美容美发;健康与科学;法律、金融及财会;防护服务;销售、市场营销及采购;社会看护;交通运输与物流。

  ④包括自我管理、沟通交流及人际交往、问题解决、创新与创造能力等。

  参考文献:

  [1][2][3][5][6][16][17][27][31]Department for Business,Innovation & Skills.English Apprenticeships:Our 2020 Vision[EB/OL].(2015-12-07)[2018-03-09].https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachmentdata/file/482754/BIS-15-604-english-apprenticeships-our-2020-vision.pdf.

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作者简介

姓名:郑坚 张晶晶 田春雨 工作单位:

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