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以混促改 推动国企治理转型
2019年10月14日 09:36 来源:中国社会科学网 作者:刘典 孟星屹 字号

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  近期,各地许多国有企业陆续公布了各自的混合所有制改革方案。最新发布的《中央企业社会责任白皮书2019》显示,2018年全国新增2800多家混合所有制国企,其中中央企业引入的社会各类资本规模已经达到7.2万亿,占比超过总所有者权益的三分之一。截至2018年4月,全国范围内已经先后设立了三批混改试点示范项目,覆盖了包括能源、交通、通信、军工等七大领域,国资委主导的第四轮国有企业混合所有制改革也在稳步推进。那么,如何理解“混改”?相比于其他改革形式,“混改”有何独特之处?本轮国企“混改”有何重要意义?

  推进国企治理模式转型亟需一场重大变革

  国有企业改革是中国经济改革的核心环节。在本轮混改之前,我国的国企改革已经经历了三个阶段。分别以经营权下放、股份制改革和国资监管为关键词的前三轮国企改革,尝试解决放权让利、政企分离和缺少监管机构等国企经营治理中的重大问题,取得了一些成就。国有企业逐渐从计划经济走向社会主义市场经济,经济活力不断释放出来。

  在经济新常态下,国有企业仍面临一系列问题。总体来说,当前国有企业面临问题的核心是治理模式不完善,政府管控下的行政型治理模式与市场机制主导的经济型治理模式并存,“行政人”和“经济人”两重身份、两套行为逻辑影响下,国企存在着本身低效、挤占资源的问题,导致宏观经济低效的双重效率损失,同时面临着来自内部和外部的压力。

  因此,国有企业亟需一场重大变革来推进治理模式的转型。2017年底,国资委监管下的全部国有企业完成了公司化的注册,这是向现代化公司治理模式转变的重要一步,《全民所有制工业企业法》框架下的国有企业转变为《公司法》框架下具有现代化公司形式的国有控股公司。混合所有制改革,则是深化国企改革、完善国企现代化企业治理模式的关键一步。党的十八届三中全会提出,要“积极发展混合所有制经济”。十九大报告提出,“深化国有企业改革发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”。混合所有制改革势在必行。

  混合所有制改革的意义与实践路径

  混合所有制改革为解决国有企业的治理机制问题提供了新的思路。对于国有企业来说,混合所有制改革意味着公有资本外,社会各类资本的引入。产权多元化是混合所有制改革的特征,但其重点并非产权的简单混合,而是通过引入非公有制的资本,规范国企的治理机制。在此过程中,国有资本与其他所有制资本需要有机结合、形成合力,共同推动国企改革。也就是说,“混”是改革的手段和特征,“合”是改革的重点,以“混”促“改”则是混改的实践路径。

  混改的特征在“混”,而其重要意义也正来源于多元化。首先,混合所有制可以促进不同所有制资本的优势互补。国有资本实力雄厚、容易得到国家政策的支持,非公资本则往往具有产权关系清晰、激励体系高效的优势,二者存在着优势互补的可能。其次,股权多元化有利于公司治理结构的优化,当前国企已经具有了现代化公司的形式,而引入非公资本参与高管任免等重要决策,有助于国企股权的制衡以及决策过程的优化。另外,通过转变政府与企业的关系,促进国资委由“管企业”向“管资本”转变,混合所有制改革将营造市场公平竞争的制度场域,实现“竞争中性”原则,促进市场有效竞争,让国有企业回归为市场经济的主体,明确自身的经济效益目标,解决效率低下问题。

  本轮混改的实践路径在于多方形成合力、以混促改。国有资本与非公资本优势互补,让国企面临来自监管机构和资本市场的双重监督与评价。2005年的国有企业股份制改革,通过建立股权激励制度、允许国有控股公司上市,解决了国企股权流动性问题,为本次国企混合所有制改革奠定了制度基础。

  本次国企混合所有制改革并非上一轮股改的简单扩展延续,而是一场以企业产权制度改革为本质的“新股改”。首先,多元化的股权结构要求国企进行产权制度改革,建立清晰的产权关系、明确的权责体系。其次,要完善现代企业法人治理结构。完善的法人治理结构是企业发展的核心环节,引入非公资本参与到公司重要决策过程中,将完善现代公司治理制度中的各个环节,尤其是所有者与经营者的分离、政府职能与企业身份的分离。以“新股改”的视角来看,在股权流动的基础上,本次混改解决的则是股权盈利性的问题。

  以混改重塑高质量资产端

  近年来,面对国际国内形势的重大变化,央行采取“稳健中性”的货币政策。在去杠杆、防风险的政策目标下,大规模的流动性投放并不常见。为了保证贷款资金的安全,银行更愿意贷款给效率低下但风险较小的国有企业。高风险、高效率的中小企业在信贷市场上处于劣势,融资困难。本应作为信贷市场传导机制上重要一环的国有企业,不仅没有起到盘活中小企业、推动实体经济发展的作用,反而导致经济体系环流内核心资产风险累积,成为中国经济由高速增长转变为高质量增长转型进程中亟需攻坚克难的改革深水区。

  国企混合所有制改革为重塑高质量资产端提供了可能性。首先,混改有助于国企本身高质量发展。所有权与经营权的分离、市场化的经营机制,将推动国企真正成为独立的市场主体,激发国企的内在活力。其次,从供给侧改革的视角来看,国企混改有利于落后产能的淘汰,减少低质量资产端。另外,国企混改具有乘数效应。一家国有企业经营效率的提升,可以带动许多相关行业的中小企业发展,可以为信贷市场塑造更多高效率低风险的优质资产端。

  习近平总书记在十九大报告中提出“加快完善社会主义市场经济制度”,要“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”。国有企业作为推进现代化、保障人民共同利益的重要力量,其所有制结构的深化改革也意味着今后我国基本经济制度实现方式的深刻变革。国有企业构建现代化企业治理制度,可以推动国有企业高质量发展,有利于重塑高质量资产端,也是建立现代化经济体系的必然要求。

  (刘典系中国人民大学重阳金融研究院助理研究员,孟星屹系中国人民大学重阳金融研究院实习生)

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